中国农村建设60年-第28部分

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也给乡镇政府的管理带来困难，另外，“拆区”及“并乡”又产生大量的干部安置问题。于是，大多数地方在拆除乡镇之上的区的同时，又在乡镇之下村民委员会之上又建立了“管理区”、“办事处”及“党总支”之类的机构，安置一批干部，同时对村民委员会进行分片管理。在大多数省区，这些机构作为乡镇政府的派出机构，主要是“上传下达”，实际管理权力较小。在拆区并乡过程中，一些省区对村民委员会的建置进行了调整。如广西在政社分开时，村委会大多建在原来的生产大队。但是从1987年6月开始，陆续将村委会下沉到自然村，把村委会改为村公所。云南在政社分开后也实行“大区小乡制”，即在公社范围内设区，在生产大队基础上设乡政府，在生产队及自然村的基础上设村委会。1987年10月以后实行撤区建乡，在区的基础上建乡政府，改原来的乡（以生产大队为基础建立的）为村公所，由村公所管辖村委会。

20世纪90年代中后期，一些省区对乡村基层体制再次进行重大调整和改革，如云南省1995年废除原来的在生产小队及自然村的基础上建立的村民委员会，对村民委员会进行合并，重新在原来的生产大队基础上建立村民委员会，村民委员会的数量也大幅度减少。但是，云南省在重新组建村民委员会的同时并没有撤销原有的村公所，因而形成目前的村委会与村公所并存的局面。广东也开始废止“强区弱村”的建制，重新确立村民委员会的权力和地位。这些改革、变化至今还在进行之中。从全国范围来看，直到90年代末，农村基层管理体制的改制和重建工作并没有完全结束，乡村基层管理单位仍处在变动之中。据统计，截至1997年，全国有44689个乡镇（其中18402个镇），739447个村民委员会。与80年代中期相比，乡镇的数量减少了一半以上，村民委员会数量则减少了10多万个。

从1998年起，我国开展以“撤并乡镇，精简机构，分流人员”为主要标志的乡镇机构改革，力图达到“精简、效能、节约”的目标。到2004年3月，为配合农村税费改革，中央决定开展乡镇机构改革试点，一直到次年2月，试点主要在黑龙江、吉林、安徽和湖北4省进行。这一时段，被视为先行试点阶段，其主要任务，一是严格控制乡镇人员编制；二是鼓励地方积极试点，探索积累改革经验。自2005年3月到2006年6月，试点进入扩大阶段。国务院强调，试点要严格守住“两条底线”，即乡镇机构编制和实有人员5年内只减不增和确保社会稳定。相比第一阶段，各地开展试点积极性高涨，推进速度很快，试点乡镇绝对数增加了近7000个。从2006年7月迄今，属于逐步深化阶段。国务院印发的《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》明确提出，力争在“十一五”期间或用更长一些时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务。

5年中，各地积极探索，逐步扩大试点范围，不断深化试点内容。据统计，截至2008年年底，全国试点乡镇已有约1。8万个，占全国乡镇总数的一半以上。其中，内蒙古、黑龙江、吉林、安徽、河南、湖北、浙江、重庆8省（区、市）已完成全省（区、市）范围内机构和人员精简等阶段性任务；有的省份则选择部分市县乡进行试点。5年试点，经验丰硕。税费改革前，一些乡镇是一幅“乱进人，进乱人”的乱象；试点后，乡镇人员编制呈逐年下降趋势，乡镇人员膨胀的势头得到有效控制。在试点改革过程中，乡镇干部的观念也悄然发生根本性变化，乡镇政府职能转变也向前迈进一大步。随着各地首问负责制、办事代理制；村村通公路、饮水工程改造等一系列举措频频推出，乡镇公益服务的能力和水平明显提升。

2009年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》。这意味着我国乡镇机构改革经过五年多的试点探索，总结经验，不断完善，向全国范围内推开。考虑到我国地域辽阔，东中西部经济社会发展不平衡，特别是乡镇一级差异性很大，该《意见》既着眼于乡镇当前面临的共性问题，对改革提出了原则性要求，又为地方因地制宜、积极探索留有空间，明确要充分尊重各地实际，主要依靠地方和基层来推进这项改革，并确保机构编制只减不增和社会稳定。同时，该《意见》还对推进职能转变、严格控制机构和人员编制、创新事业站所管理体制、加强组织领导等方面工作提出了要求。该《意见》规定了乡镇的四项职能：促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。但乡镇到底该干哪些具体事，各方面认识不一致，还出现权力与责任不对等现象。乡镇机构改革，依然任重而道远。

·第二节　乡镇机构及其职能演变

乡镇既是一个社区性概念，又是一个行政性概念。乡镇在行政层级上是县政府所辖制的一级政权，在整个国家行政体系中处于最低一级。乡政权是国家在乡村社区设置的基层政权组织…》小说下栽＋。电子书