中国农村建设60年-第26部分

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期间，国家共投资35亿元用于农村沼气建设，到2005年底，农村户用沼气总数达到1700万户。

2006年中央1号文件《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调，从2006年起，大幅度增加农村沼气建设投资规模，有条件的地方，要加快普及户用沼气，支持养殖场建设大中型沼气。以沼气池建设带动农村改圈、改厕、改厨。

通过实施涉及农村能源的法律、条例和相关配套法规、实施细则，逐年加大了对农村能源建设的支持力度，依靠科技，提升农村能源技术及产品的科技含量和市场竞争力。农村基本形成了以农村沼气等生物质能源开发为重点，以太阳能、风能、微水电等高效利用为补充的可再生能源开发利用体系。截至2007年底，全国户用沼气达到2650万户，大中型养殖场沼气工程发展到8576处，全国沼气产量达104亿立方米。

为进一步加快农村户用沼气、规模化养殖场、大中型沼气工程和农村沼气服务体系建设。2007年农业部发布《全国农村沼气工程建设规划（2006—2010年）》提出，到2010年，全国将有4000万农户用沼气，达到适宜农户的30％左右；全国规模化养殖场大中型沼气工程总数达到4700处左右，达到适宜畜禽养殖场总数的39％左右。据测算，4000万户农村户用沼气池每年可产生约154亿立方米的沼气，相当于替代2420万吨标准煤的能源消耗和1。4亿亩林地的年蓄积量。同时，沼气用户使用沼渣、沼液可减少20％以上的农药和化肥施用量。全国4000万沼气用户每年可实现增收节支200亿元。

农村沼气的发展不仅有效利用了能源，并在转变传统生活方式、改进村容村貌方面发挥着推动作用。

·第六节　农村扶贫开发

新中国成立后，特别是改革开放以来，中国政府在致力于经济和社会全面发展的进程中，在全国范围内实施了以解决贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模扶贫开发，极大地缓解了贫困现象。

新中国的农业和农村经济，是在生产力极其落后的半殖民地半封建社会的小农经济的基础上发展起来的。在旧中国，落后的封建土地制度严重束缚了生产力的发展，占农村人口不到10％的地主和富农，占有70％—80％的土地和大部分耕畜、农具，而占农村人口90％以上的贫农、雇农、中农和其他劳动者，只占有20％—30％的土地。地主凭借他们所占有的土地收取高额地租，盘剥农民。广大贫苦农民为了养家糊口，不得不向地主租佃土地，忍受剥削和压迫。根据联合国亚洲及太平洋社会委员会统计，1949年中国人均国民收入27美元，不足整个亚洲平均44美元的三分之二，不足印度57美元的一半。新中国成立后，通过土地改革、社会主义改造和发展农业生产，极大地改变了农村的贫困状况。新中国成立后的前30年，农业生产条件发生显着改变，生产水平有了很大提高。全国灌溉面积不断扩大，大江大河的一般洪水灾害得到初步控制。农业机械、化肥和电力从无到有。1980年同1952年相比，全国粮食增长近一倍，棉花增长一倍多。这些成就的取得，为消除农村的贫困现象奠定了坚实的基础，并基本上保证了人民吃饭穿衣的需要。

1978年，农民人均收入只有133。5元，其中近四分之一的生产队社员的收入在40元以下。按照国家贫困标准，当时有2。5亿农村人口处于贫困线以下，占农村总人口的33％。中共十一届三中全会在分析贫困原因的基础上，通过了加快农业和农村发展的政策和措施。由此中国政府提出了扶贫的概念并大规模实施。

一、扶贫开发的历程

（一）体制改革推动扶贫阶段（1978—1985年）

人民公社制度造成的低下生产积极性对土地产出率的抑制，严重（“文！）制约了农村经济（“人！）的发展，导致这（“书！）一时期农村大面（“屋！）积贫困。因此，制度的变革就成为缓解贫困的主要途径。中国自1978年开始的改革，首先是土地经营制度的变革，。电子书下载即以家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度。这种土地制度的变革极大地激发了农民的劳动热情，从而极大地解放了生产力，提高了土地产出率。与此同时，在农村进行的农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等多项改革，也为解决农村的贫困人口问题打开了出路。这些改革，促进了国民经济快速发展，并通过农产品价格的提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就业三个方面的渠道，将利益传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富，农村贫困现象大幅度缓解。据统计，从1978年到1985年，农村人均粮食产量增长14％，棉花增长73。9％，油料增长176。4％，肉类增长87。8％；农民人均纯收入增长了2。6倍；没有解决温饱的贫困人口从2。5亿人减少到1。25亿人，占农村人口的比例下降到14。8％；贫困人口平均每年减少1786万人。

（二）大规模开发式扶贫阶段（1986—1993年）

20世纪80年代中期，在改革开放政策的推动下，中国农村绝大多数地区凭借自身的发展优势，经济得到快速增长，但少数地区由于经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约，发展相对滞后。贫困地区与其他地区，特别是与东部沿海发达地区在经济、社会、文化等方面的差距逐步扩大。中国农村发展不平衡问题凸现出来，低收入人口中，有相当一部分人经济收入不能维持其生存的基本需要。1986年全国贫困县为664个，其中430个分布在18个集中连片贫困地区。这些地区绝大多数位于中西部的山区、革命老区、少数民族地区和边远山区，习惯称之为“老、少、边、穷”地区。在改革初期的扶贫效应耗尽以后，为尽快帮助这些连片贫困地区脱贫，保证国民经济长期协调发展，中国政府自1986年起采取了一系列重大措施：成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针。自此，中国政府在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫，中国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。经过八年的不懈努力，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483。7元；农村贫困人口由1。25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6。2％；贫困人口占农村总人口的比重从14。8％下降到8。7％。

（三）扶贫攻坚阶段（1994—2000年）

随着农村改革的深入发展和国家扶贫开发力度的不断加大，中国贫困人口逐年减少，贫困特征也随之发生较大变化，贫困人口分布呈现明显的地缘性特征。这主要表现在贫困发生率向中西部倾斜，贫困人口集中分布在西南大石山区（缺土）、西北黄土高原区（严重缺水）、秦巴贫困山区（土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重）以及青藏高寒区（积温严重不足）等几类地区。导致贫困的主要因素是自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发育落后等。

1994年3月，国务院制订并实施《国家八七扶贫攻坚计划》，这是中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施、明确期限的扶贫纲领性文件，以此为标志，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。为确保《国家八七扶贫攻坚计划》的目标能够实现，1996年、1998年、1999年三次召开全国扶贫开发工作会议，强调坚持开发式扶贫方针，并进一步完善了逐年增加财政投入，强化扶贫资金管理，扶贫到村到户，鼓励社会参与，做好科教扶贫和计划生育工作，动员中央政府各部门支持贫困地区开发等各项措施。在1997年至1999年这三年中，中国每年有800万贫困人口解决了温饱问题，是进入20世纪90年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最高水平。到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。

（四）新世纪新阶段的扶贫开发

扶贫开发是建设中国特色社会主义伟大事业的一项历史任务，基本解决农村贫困人口的温饱问题，只是完成这项历史任务的一个阶段性胜利。缓解和消除贫困仍然是中国今后一项长期的历史任务。为加快解决在一定程度和特定地区仍然存在的贫困问题，中国于2001年5月召开中央扶贫开发工作会议，对21世纪前十年中国的农村扶贫开发工作进行了全面部署。这次会议后，中国政府正式颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，提出了今后十年中国农村扶贫开发的目标任务、指导思想和方针政策。《中国农村扶贫开发纲要》是继《国家八七扶贫攻坚计划》之后，又一个指导中国农村扶贫开发工作的纲领性文件。

中共中央、国务院决定：从2001年到2010年，集中力量，加快贫困地区脱贫致富的进程，把我国扶贫开发事业推向一个新的阶段。我国2001—2010年扶贫开发总的奋斗目标是：尽快解决少数贫困人口的温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。中国政府将按照集中连片的原则，把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为2001年至2010年扶贫开发的重点，并确定扶贫开发工作重点县，集中财力、物力和人力，实行统筹规划，分年实施，分类指导，综合治理。

搞好新阶段扶贫开发，对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，必须作为长期历史任务持之以恒抓紧抓好。完善国家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富，作为新阶段扶贫开发的首要任务。重点提高农村贫困人口自我发展能力，对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度。继续开展党政机关定点扶贫和东西扶贫协作，充分发挥企业、学校、科研院所、军队和社会各界在扶贫开发中的积极作用。加强反贫困领域国际交流合作。

二、扶贫开发的成效

农村贫困人口数量和贫困发生率持续下降。改革开放30年来，我国扶贫开发工作取得巨大成就，贫困地区经济社会迅速发展，农村贫困人口从1978年的2。5亿人下降到2007年底的1479万人。其中，国家重点扶持贫困县的贫困人口从1994年的5858万人减少到2000年的1710万人。这些人主要是生活在自然条件恶劣地区的特困人口、少数社会保障对象以及部分残疾人。随着贫困人口的减少，贫困地区的范围逐步缩小。1978年以前几乎遍布全国农村各地，到1985年缩小到699个县。随着新阶段扶贫开发的推进，贫困人口进一步向中西部尤其是西部地区集中。

生产生活条件明显改善。1986年到2000年的15年间，在中国农村贫困地区修建基本农田9915万亩，解决了7725万多人和8398万多头大牲畜的饮水困难。到2000年底，贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95。5％、89％、69％和67。7％。

经济发展速度明显加快。《国家八七扶贫攻坚计划》执行期间，国家重点扶持贫困县农业增加值增长54％，年均增长7。5％；工业增加值增长99。3％，年均增长12。2％；地方财政收入增加近1倍，年均增长12。9％；粮食产量增长12。3％，年均增长1。9％；农民人均纯收入从648元增加到1337元，年均增长12。8％。从1986—2005年，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入也实现了持续增长，从1986年的208元增长到2005年的1723元。

各项社会事业发展较快，贫困地区农民素质明显提高。贫困地区人口过快增长的势头得到初步控制，人口自然增长率有所下降。办学条件得到改善，“两基”工作（即基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）成绩显着，592个国家重点扶持贫困县中有318个实现了“两基”目标。职业教育和成人教育发展迅速，有效地提高了劳动者素质。大多数贫困地区乡镇卫生院得到改造或重新建设，缺医少药的状况得到缓解。推广了一大批农业实用技术，农民科学种田的水平明显提高。贫困地区95％的行政村能够收听收看到广播电视节目，群众的文化生活得到改善，精神面貌发生了很大变化。农民综合素质特别是科技文化素质不断提高，增强了接受和应用现代科技的能力。

解决了一些集中连片贫困地区的温饱问题。沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区等革命老区群众的温饱问题已经基本解决。一些偏远山区和少数民族地区面貌也有了很大的改变。历史上“苦瘠甲天下”的甘肃定西地区和宁夏的西海固地区，经过多年开发建设，基础设施和基本生产条件明显改善，贫困状况大为缓解。

第七章　乡村治理与基层民主建设

·引言

乡村治理，是“指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动”。新中国成立60年来，在中国共产党的领导下，乡村治理呈现出与此前中国历史完全不同的面貌。从建国初期的镇村两级体制，经过人民公社阶段，到改革开放后形成“乡政村治”治理格局。乡村政府或其他乡村机构构成了乡村治理的主体。与此同时，中国共产党农村基层组织也得到新的发展。农村基层民主在探索中前进，成为中国特色政治发展道路的重要组成部分。

·第一节　中国农村治理的历史变迁

一、中国历史上的农村治理方式

基层政权是国家为治理社会所设立的直接面对民众的政权组织。在我国，乡级体制作为大一统中央集权体制一部分，始于秦王朝统一中国。其中又分为两个阶段。第一阶段为秦汉到隋。秦王朝统一中国后，实行以郡县制为特点的中央集权体制。在这一体制下，县是国家的基层政权单位。在县以下，实行乡、亭、里制。“大率十里一亭，亭有亭长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼”（《汉书》卷19上）。然而，与县不同，乡不是一级政权机构，而是县延伸至乡的行政组织。乡以下的亭、里、什、伍则是行政末梢。乡级行政组织的功能主要是征税、司法、教化和治安。啬夫、游徼等乡官一般由郡县委派，三老则在当地举荐基础上由官府确认。乡官俸禄很微薄。三老地位和威望很高，却没有正式俸禄。第二阶段为隋到明清时期。隋唐期间，乡一级不再是正式的行政单位，只具有一定的行政功能。到宋代，实行保甲体制。县为基层政权机构。“王权止于县政”，县以下通过半官半民的保甲体制进行治理。宋以后乡不再是行政单位，乡官也不再是领取俸禄的正式官员，而是受县府驱使的差役，权小责大。乡村主要通过具有行政功能的保甲体制和地方家族势力进行治理。

总的来看，在古代中国，县以下从未