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中国农村建设60年-第18部分
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题，农民的种粮积极性得到了保护。
到1998年，粮食总产达到10246亿斤，农产品生产总体上实现了由供给不足向“供求基本平衡、丰年有余”的历史性转变。农业综合生产能力上了一个大台阶，同时，也出现了农产品供过于求、价格下跌、农民收入增长缓慢等问题。针对农民收入增长缓慢和增产不增收问题，要求进一步调整农业生产结构，大力发展优质、高产、高效、生态、安全农业，发展适应市场需求的农产品。同时针对日益突出的生态问题，实行退耕还林、退耕还湖、退牧还草。在这种背景下，全国各地出现了调减粮食面积、发展高效农业和发展高新技术开发区的风潮，造成了农业和粮食生产有所放松，耕地和粮食种植面积持续减少，粮食产量出现下滑。这种情况引起了党中央的高度重视，2000年10月，中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》强调，要高度重视保护和提高粮食生产能力，建设稳定的商品粮基地，建立符合我国国情和社会主义市场经济要求的粮食安全体系，确保粮食供求基本平衡。必须充分认识发展农业的重要性、艰巨性，始终把农业放在发展国民经济的首位，保证农业在提高整体素质和效益的基础上持续、稳定发展。
四、新世纪新阶段的粮食生产
进入新世纪新阶段，中共中央、国务院高度重视粮食生产。2003年1月8日，胡锦涛在中央农村工作会议上讲话强调，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。我国是人口众多的发展中大国，确保解决12亿多人的吃饭问题，始终是头等大事，任何时候都不能掉以轻心。如果吃饭没有保障，一切发展都无从谈起。2004—2009年，中央连续下发6个指导农业农村工作的1号文件，在制度、政策和投入等方面采取了一系列重大举措，有效调动和激发了各级政府重农抓粮、农民务农种粮的积极性。
在我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，统筹城乡经济社会发展的前提下，党和政府通过实行“工业反哺农业，城市支持农村”的方针推进社会主义新农村建设。从社会主义新农村建设内容来看，确保国家粮食安全是很重要的一个方面。2006年中央1号文件《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出，确保国家粮食安全是保持国民经济平稳较快增长和社会稳定的重要基础。《意见》还明确了确保粮食安全的具体措施。这些措施从粮食生产、粮食流通体制、稳定粮食主产区等诸多方面加强了粮食安全体系的各个环节。
国家还出台了一系列支农惠农政策，充分调动了农民生产积极性，促进了粮食生产持续发展。其中，取消农业税，对种粮农民进行补贴，是我国加大财政支农力度、调动农民种粮积极性、促进粮食生产的重要举措。
在粮食流通体制领域，也取得突破性进展。2004年全面放开粮食购销市场以来，多主体经营、多种方式交易、多层次市场结构的粮食市场体系已初步形成，市场机制在搞活粮食流通、保证市场供应、调节供求平衡、配置粮食资源等方面发挥的作用越来越大。粮价的高低，直接影响着粮食生产和农民增收。为保障农民的种粮收益，稳定粮食市场，从2004年起，国家出台粮食最低收购价政策，稳定农民种粮预期，确保农民种粮收益不“缩水”。这项政策实行以来，全国以最低收购价累计收购粮食1850多亿斤，对保护农民利益、保障市场供应发挥了重要作用。
2008年，我国粮食全年产量超过1万亿斤，是继2004年以来，连续第五个丰收年。这增强了人们对我国经济社会“又好又快”发展的信心，为国家应对特大自然灾害和国际农产品市场剧烈波动提供了重要支撑，也为保持经济平稳较快发展和抑制物价过快上涨奠定了坚实基础。2007年以来，一场国际性“粮荒”波及许多国家和地区。据联合国有关机构统计，仅2007年，国际粮价就上涨了42％。粮价持续飞涨令全球超过1亿人陷入饥荒，在30多个国家诱发粮食危机。在这场世界性的粮食危机中，我国粮食市场相对平稳。
2008年10月，在系统回顾总结改革开放30周年我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验的基础上，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，进一步强调确保国家粮食安全的重要性，要加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系。
为切实保障我国中长期粮食安全，2008年11月，中国政府编制了第一个中长期粮食安全规划——《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》。《纲要》在总结近10年我国粮食安全取得的主要成就和分析今后一个时期面临挑战的基础上，提出了2008年至2020年保障我国粮食安全的指导思想、目标和主要任务及相应政策措施，是今后一个时期我国粮食宏观调控工作的重要依据。
·第二节 农业投入与农业支持保护
农业既是基础产业，又是比较效益低的产业，面临自然和市场的双重风险。我国在推进农业现代化的过程中，不断加强对农业的支持和保护，逐步向着建立完善农业支持保护体系的方向迈进。中共十五大明确要求建立健全国家对农业的支持和保护体系。中共十五届三中全会对此作了进一步明确，到2010年，基本建立以家庭联产承包经营为基础，以农业社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支持保护体系为支撑，适应发展社会主义市场经济要求的农村经济体制。进入新世纪新阶段，面对农业比较效益下降，保持粮食稳定发展、农民持续增收难度加大的新情况，党中央出台了一系列重大的强农惠农政策，形成了新时期农业支持保护的理论体系和政策框架。
纵观党和政府在各个历史时期为支持和保护农业所实施的政策和措施，概括起来主要有以下内容：
一、政府对农业投入的不断增加
增加农业投入是支持保护农业的核心措施之一。
新中国成立以来，伴随着农村的发展以及党的农村政策的变化，农业投入总体来说，呈现的是总量不断增加、渠道不断拓宽、资金来源日益广泛的局面。改革开放前的30年里，虽然农业生产体制几经变化，政治运动连续不断，但新中国的农业生产条件总的来看是在逐步改善。国家财政的支农基金占国家财政支出总额的比重，总体上是不断增加的。据统计，从1953年到1978年，国家的支农资金合计1579。06亿元，占同期国家财政支出总额14038。1亿元的11。2％。这一时期，财政支农资金从最初的只支出农业基础设施建设、农业行政事业单位正常运转，拓宽到支持包括农业生产、农业科技等更大的领域。政府农业财政资金在财政总支出中的比重也不断提高。
改革开放以后，家庭联产承包责任制的实施改变了农业微观经济组织形式，形成了以农户、集体、国家等为主体的多元投入结构。
1979年到1985年，党和政府实施了一系列措施来适度减少农业资金外流，改变社会资金分配格局。1979年，中共十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》强调，全党必须集中主要精力把农业尽快搞上去。规定不允许无偿调用和占有生产队的劳力、资金、产品和物资。要求增加财政农业投入，从1979年起三五年内，国家对农业的投资在整个基本建设投资中所占的比重，要逐步提高到18％左右，农业事业费和支援社队的支出在国家总支出中所占的比重，要逐步提高到8％左右。地方财政收入应主要用于农业和农用工业。
80年代初期，在“分灶吃饭”的体制框架下，中央对地方实行各种形式的财政包干体制，使得中央财政收入相对减少，中央财政收入占国家财政收入的比重也随之下降。加上提高农产品收购价格，而销售价格不变，由此引起的价格倒挂由财政负担，导致财政补贴急剧增长，国家财政不堪重负，制约了国家财政对农业的投入。国家在这一时期，鼓励集体、农民积极参与对农村农业的投入。1984年中央1号文件进一步要求，地区性合作组织应当把工作重点转移到组织为农户服务的工作上来。要依靠国家、集体和个人的力量，采取多种办法集资，兴建商品流通所需的冷库、仓库、交通、通信等基础设施。国家和地方财政对此要作出适当的安排。凡属商品流通基础设施，谁举办、谁经营、谁得益，国家在税收上给予照顾和优惠。
“六五”时期国家农业投入的下降导致农业基础设施建设欠账越来越多，不少水利设施老化失修，带病运行，削弱了农业的抗灾能力，成为提高农业综合生产能力的最大障碍，从而影响了农业的稳定发展。1985年农业生产出现滑坡后，政府对农业投入问题高度重视，及时调整了农业投入政策，采取了一系列措施，使农业投入继续下降的趋势得到遏制，农业投入水平有了一定程度的提高。《中共中央、国务院关于1986年农村工作的部署》进一步认识到，我国是10亿人口、8亿农民的大国，绝不能由于农业情况有了好转就放松农业，也不能因为农业基础建设周期长、见效慢而忽视对农业的投资。对于农村建设所需资金，一方面国家增加农业投资，同时主要靠农村自身的积累。从1989年起，逐步建立农业发展基金，由各级财政纳入预算，列收列支，专款专用。农业发展基金的建立和外资进入农业领域，为农业投入所需资金开辟了新来源。
从实际运行情况看，这一时期国家加大了农业投入的力度，国家财政支农支出年均增长率为14。58％，大大高于1978—1985年间年均0。28％的水平。农业支出占财政支出的比重由1985年的7。66％增加到1991年的10。26％，为20世纪80年代以来最高。国家投入的增加使农业综合生产能力得到提高。
1991年11月，中共十三届八中全会通过《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》。《决定》强调，要建立农业投入的投资体系。这之后，逐步形成了国家投入主要用于治理大江大河大湖的骨干工程、农业重点基础设施和商品粮棉基地等建设，农业生产投入和以农田水利为中心的基本建设，主要依靠集体和农民，特别是靠农民的劳动积累的格局。
为了保证农业投入的稳定增长，国家在农业投入的制度上也进行了一些安排。1993年7月，八届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国农业法》规定，国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。随着《农业法》的颁布，农业投入在一定意义上有了法律保障。1995年3月，《中共中央、国务院关于做好1995年农业和农村工作的意见》指出，近年来，一些地方农业投资减少，资金到位率低，甚至截留中央财政补贴，挪用上级拨付的农业资金和银行放贷的农产品收购资金，这是不允许的。各地都要按照《农业法》的规定，大幅度增加农业投入。
随着1994年分税制财政体制的建立、税制改革顺利实施，我国中央财政实力不断增强。1995年以后，中央对农业投入的重视程度空前提高，政策措施的力度较之以往明显加大，而且政策执行效果也有改观，农业投入总量稳定增长，没有出现20世纪90年代以来财政农业支出占财政总支出的比重不断下降的趋势。
1998年，中央作出了农业和农村经济发展进入新阶段的重大判断，并由此作出了对农业农村经济结构进行战略性调整的重大决策，农业投入发生了新的变化。其中最为主要的是要切实减轻农民的负担，进行农村税费改革试点，农民从事农业除交纳农业税和农业附加外，不再承担其他任何税费。2000年3月2日，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，探索建立规范的农村税费制度和从根本上减轻农民负担的办法。农村税费改革试点减负的效果明显，受到广大农民的欢迎。在试点的基础上，2002年4月，国务院办公厅发出《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，决定进一步扩大农村税费制度改革试点范围，并增加财政转移支付力度，以推动农村税费改革的开展。
进入新世纪新阶段，中央对农村和农业的扶持和投入力度进一步加大。2002年12月，中央政治局召开会议，强调要把农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重。2005年，中央农村工作会议就加大对农村财政投入提出三项明确指标：国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。中共十六届五中全会在提出建设社会主义新农村时，第一次把扩大公共财政覆盖农村范围作为政策的导向性要求提了出来。随后，公共财政覆盖农村的政策相继出台，促进了财政支农资金的持续增加。2001—2005年，中央财政用于“三农”的投入为11300多亿元。2006年和2007年支出总量分别达到3397亿元和4318亿元。
二、提高农产品收购价格，构建价格保护制度
为了缩小工农业产品交换的差价，1979年，中共十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》指出，粮食统购价格从1979年夏粮上市的时候起提高20％，超购部分在这个基础上再加价50％，棉花、油料、糖料、畜产品、水产品、林产品等农副产品的收购价格也要分别情况，逐步作相应的提高。农业机械化肥、农药等农资用品的出厂价格和销售价格，在降低成本的基础上，在1979年和1980年降低10％—15％，把降低成本的好处基本上给农民。国家通过提高农产品价格，降低农资用品价格，从而间接地使大量资金留在农村，用于农业生产。1979年的这次农产品提价，结束了连续12年粮食收购价格没动的局面。以后又多次提价，到1986年，全国农产品收购价格总指数比1978年提高了77。5％，平均每年递增7。4％。1994年和1996年，国家两次大幅度提高农产品价格，到1998年，我国主要农产品的收购价格已接近市场水平，农村工业品零售价格的增幅大大低于农产品收购价格的提高幅度，工农产品交换比价逐步调整，国家与农民的利益关系得到初步改善。同时，国家通过构建价格保护制度，调动农民的种粮积极性，保护了农民的利益。1993年颁布的《中华人民共和国农业法》，用法律的形式规定对粮食及其他有关国计民生的重要农产品进行价格保护。1996年，随着保护价水平的大幅提高，国家开始真正按粮食保护价敞开收购农民余粮。2004年开始，随着粮食市场的全面放开，国家出台了稻谷和小麦最低收购价政策，在部分主产区进行托市收购，引导农民多种粮、种好粮。
三、发展农村金融和保险，拓宽农业支持保护渠道
为满足农业农村经济【“文】繁荣发展【“人】对农村金融【“书】组织提出的【“屋】越来越迫切的需求，国家一方面不断深化农业银行、农村信用合作社、农业发展银行以及邮政储蓄等农村金融服务机构改革，另一方面，积极鼓励支持多种形式的民间金融服务探索和创新。
在农村改革取得突破并向前推进的过程中，农村金融机构的改革也提上�
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