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中国农村建设60年-第16部分
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一、改革开放前中国农村的劳动力配置
新中国成立初期，我国仍是一个人口众多、经济落后、人民生活贫苦的农业大国。经过新中国成立后头三年国民经济的恢复和发展，从1953年起开始执行国民经济第一个五年计划，我国进入到大规模经济建设时期，并选择了优先发展重工业的战略。到改革开放前，我国已经初步建立起比较完整的工业体系。
在发展工业化的过程中，我国农业在社会总产值中所占的份额从1952年的45。4％下降为1978年的20。4％，而同期农业劳动力份额占社会总劳动力的份额却只由83。5％下降到73。8％。这与世界上发达国家在工业化过程中通常出现的农村劳动力向城市、向非农业转移的情况不相一致。这表明，新中国成立后长达30年的时间里，农村劳动力就业主要滞留在农业领域。虽说如此，但农村劳动力转移在这段时期受多种因素的影响，还是经历了一个曲折的过程。
新中国成立初期，并没有明确强制性地限制农村人口流动的规定。农村人口向城市流动较为自由，流动规模也有一定数量。1954年《宪法》就明确提出：“公民有居住和迁徙的自由。”1952年，全民所有制工业部门职工510万人，1958年增加到2316万人，城市工业部门新增职工绝大部分是从农村招来的。在这期间城市人口增加的总量中，60。8％来自农村劳动力的转移。这个时期，由于国家允许从事副业生产，农村劳动力也能在农村内部进行转移。在50年代农村内部各种专业手工业者约200万人，而兼营商品性手工业的农民约1000万人。
“大跃进”期间为满足“大炼钢铁”的需要，从农业内部抽调了大量劳动力进城。这使得1958年农村劳动力比上年锐减3800多万人，农村劳动力占社会劳动力的比重急降到58。2％，同期城镇非农职工增加了2500万人，其中近2000万人来自农村。这期间，随着社办工业的兴起，农业劳动力在农业内部的转移也呈上升趋势，1958年底，社办工业职工就达1800万人。由于“大跃进”造成国民经济的重大损失，国民经济在1961—1965年进入调整时期，全国压缩城镇人口3000多万，精简职工2000万左右。
20世纪50年代中期后，城乡分割的户籍制度开始形成。1958年国务院颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，规定：城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明。《条例》的颁布，正式形成了阻碍人口迁移和劳动力流动的城乡分割的户籍制度。农村劳动力在城乡之间和地区之间自由流动受到限制。
在1958年底，我国农村普遍实现了人民公社化后，“三级所有，队为基础”的管理体制，使农民的生产、分配和生活都被约束在人民公社内部的生产队内进行。伴随户籍制度和人民公社产生的，是只有城市居民独享的城市粮油计划供应制度，城市居民就业计划，城市居民教育、住房、医疗制度等一系列导致城乡隔离制度。这些制度，不断强化着对农民自由流动的限制，这种状况一直持续到改革开放前。
其实，中国的现实国情是农村“人多地少”，农村劳动力在工业化过程中具有强烈的向城市迁移倾向。但是，我国的工业化由于种种因素的影响，只有依靠农业、农村和农民提供的积累才能顺利进行。为维系这样的发展模式，农村劳动力就只能被固定在农村主要从事农业经营，而不去与城市居民争利。但是，人为地将大量的农村劳动力限制在有限的土地上，只会导致农村生产效率的日益低下。1978年，农业劳动力有2。85亿人，占全社会劳动力的70。9％，占农村劳动力的92。9％。
二、改革开放后农村劳动力转移
中共十一届三中全会以后，农村普遍实行了家庭联产承包责任制，废除了人民公社，并改革了农产品购销体制，取消了统购统销制度等，农村的富余劳动力由隐性逐步显性化，这些重大举措打破了农村劳动力长期滞留在农业领域就业的情况，有利于农村劳动力的自由流动的逐步恢复。
改革开放以来，我国农村劳动力转移大致经历了以下五个阶段：一是1979—1983年的严格控制阶段；二是1984—1988年的允许流动阶段；三是1989—1991年的控制盲目流动阶段；四是1992—2000年的引导有序流动阶段；五是2001年以来进入到公平对待流动阶段。
改革开放初期，承包责任制的推行，解决了激励问题，提高了农业生产的效率，农村内部剩余劳动力的问题日渐凸显出来。
1978年至1980年，不包括自然增长的非农业人口增加了1800万人，平均每年增加600万人。当时非农业人口的大量增加，同我国农业提供商品粮、副食品的能力，以及城市的负担能力都很不适应。加上“文化大革命”结束后，大量知青返城，还有大量待业人员等待安置，因此着力解决城镇劳动力的就业问题，显得尤为迫切。为此，国家对农村劳动力向城市的流动采取了严格的限制政策。
1981年12月，国务院发出《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》，从三个方面加强对农村劳动力向城市转移的控制。
一是要求严格控制从农村招工。除矿山井下、野外勘探、森林采伐和盐业生产等四个行业的有关工种，在招收不足时，可以从农村招工。其他单位，未经批准，一律不准从农村招工。二是认真清理企业、事业单位使用的农村劳动力。动员他们回农村参加农业生产，不能在单位之间调配和借用。三是加强户口和粮食管理。迁转户口要由公安机关统一办理。粮食部门对不符合规定的农转非人口，不供应商品粮。
当时的现实情况决定了农村剩余劳动力还不具备向城市转移的条件。在采取有效措施，严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的同时，就只能寻求通过大力发展农村经济，引导农村富余劳动力在乡村搞多种经营和兴办社队企业，就地安置，不使其涌入城镇。
随着农村乡镇企业的异军突起，以及改革的重心由农村转向城市之后，扩大企业经营自主权、搞活企业劳动用工制度、鼓励多种所有制和多种经营方式等方面的改革，创造出大量劳动力的需求。这样，允许农村劳动力流动，已不仅是农民的迫切愿望，而且成为经济发展的客观要求。
适应新的情况，允许农村劳动力流动的政策逐渐放宽。先是允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户，允许农村集体和农民个人从事长途贩运，销售允许上市的农副产品，这些规定为农村劳动力的流动打下了基础。
1984年10月，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，明确规定：凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，只要在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，地方政府要在落常住户口、加价粮油供应、住房、工商登记等方面为他们提供方便。1985年1月，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》提出，鼓励扩大城乡经济交往，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务，支持和鼓励农民兴办交通运输业。不久，城市用工制度也出现松动，开始允许国营企业招收农村工人。在这些政策的推动下，农村劳动力流动较顺利地实现。
20世纪80年代中后期，国民经济一度过热发展。为此，中央作出“治理经济环境，整顿经济秩序”的决定。治理整顿期间，相当一部分企业开工不足，建设项目下马或停建。在严峻的形势下，城市劳动力市场的就业形势恶化，大量的农民工被清退。
这个时期，国家有关部门先后发出《关于严格控制民工外出的紧急通知》和《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》，强调农村剩余劳动力的转移应当采取“离土不离乡”，就地消化和转移。要重点清退来自农村的计划外用工，使其尽早返回农村劳动。1990年4月，国务院《关于做好劳动就业工作的通知》指出，严格控制“农转非”过快增长。城市吸纳农村劳动力受阻之外，治理整顿期间乡镇企业的发展也遭遇低谷，吸纳农村劳动力的能力下降，农村劳动力转移的困难加大。
1992年后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，按市场机制配置资源的体制逐渐形成，这为农村劳动力的转移创造了条件。对于各地涌现出的“民工潮”现象，国家借助劳动力市场，采取疏导的办法，制定相关政策，规范农村剩余劳动力的转移流动。
为了引导农村劳动力跨地区有序流动，1994年11月，劳动部发出关于颁布《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》的通知，提出要规范用人单位跨省招用农村劳动力和农村劳动力跨省流动就业的行为。用人单位与劳动者应依法签订劳动合同。被用人单位跨省招收的农村劳动者，要凭外出人员就业登记卡和外来人员就业证，作为流动就业的有效证件。使用无流动就业证者的用人单位，应责令其改正，并处以罚款。为加强流动人口管理，保障公民的合法权益，维护社会治安秩序，1995年6月，公安部发布《关于暂住证申领办法》，对流动人口开始实行暂住证管理。
鉴于我国农村还存在大量剩余劳动力以及地区之间、城乡之间经济发展不平衡，民工大规模流动的现象将长期存在的情况，国家有关部门开展了进一步做好组织民工有序流动的工作。1997年11月，国务院办公厅转发劳动部等部门《关于进一步做好组织民工有序流动工作的意见》，提出鼓励和引导农村剩余劳动力就地就近转移；加强劳动力市场建设，把民工流动的管理服务工作纳入经常化、制度化轨道；建立健全劳动力市场规划和信息服务系统，加强劳动力市场建设。
20世纪90年代中后期，城镇国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作十分艰巨，合理调控外来农村劳动力规模，确保下岗职工再就业，成为各级劳动保障部门的中心任务。2000年1月，劳动和社会保障部办公厅《关于印发做好农村富余劳动力流动就业工作意见的通知》，提出建立流动就业信息预测预报制度，提高流动就业农村劳动力职业技能，实施农村劳动预备制的试点，做好农村富余劳动力流动就业、就地安置和其他劳动保障工作。
这个时期城市户籍制度也开始出现松动。我国实行的户口管理是将劳动用工、住房、医疗、教育、就业等公民权益同户口性质相挂钩，并划分为“农业户口”与“非农业户口”，这种做法在历史上曾发挥过积极作用。随着改革开放的发展，户籍制度的弊端日益显现，主要表现为：实行户口二元管理结构，人为分割城市人口和农业人口既不合理也不科学。此外，户口迁移限制太死，影响了公民的正常合法迁移。
1993年11月，中共十四届三中全会提出了关于逐步改革小城镇户籍管理制度的要求。1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，对于从农村到小城镇务工或者兴办第二产业、第三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房的居民，以及与上述人员共同居住的直系亲属，如果他们在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且在有了合法固定的住所后居住已满两年的，可以办理城镇常住户口。1998年7月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，规定凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。
这个时期，虽然国家采取了引导农村劳动力有序流动的政策，但由于在深化国企改革的过程中，城市中出现了大量下岗失业现象，不少城市采取就业保护制度，把外来农村劳动力排斥在外。
20世纪末，我国初步建立起社会主义市场经济体制，城乡居民生活总体达到小康水平。进入新的世纪，中共中央顺应新的形势，提出科学发展观、构建和谐社会、建设社会主义新农村等一系列指导思想。在这些重大思想的指导下，我国城乡管理体制不断改革，农民进城务工为城市创造财富、为农村增加收入、为城乡发展注入了活力的贡献作用逐步得到社会承认，社会各方面对进城务工农民的思想观念和态度也发生变化。
2002年1月，在《中共中央、国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见》中，明确提出对农民进城务工采取的十六字方针：“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务。”2003年12月，中共中央国务院出台《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，对农民工群体的性质做出了清晰的界定，指出“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”。这就使农民工的地位在理论和实践上得到确认。
2006年3月，国务院专门作出《关于解决农民工问题的若干意见》，系统地从切实解决拖欠和克扣农民工工资问题，改善农民工的生产、生活条件，做好农民工培训工作，多渠道安排农民工子女就业，加强对农民工的管理等方面提出了具体意见。《意见》指出，要按照“公平对待，一视同仁”的原则，着力完善政策和管理，推进体制改革和制度创新，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度；建立保障农民工合法权益的政策体系和执法监督机制；建立惠及农民工的城乡公共服务体制和制度。针对当前农民工工资偏低和拖欠问题，《意见》强调要通过合理确定和提高农民工工资水平，建立工资支付监控制度和工资保证金制度，从根本上解决拖欠农民工工资问题。
在这些指导性文件之外，国家有关部门还制定了专门性政策。2001年10月，国家计委、财政部《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》规定，取消暂住费、暂住（流动）人口管理费、计划生育管理费等。2003年9月，国务院办公厅转发农业部、劳动和社会保障部、教育部等六部委《2003—2010年全国农民工培训规划》，中央和地方财政安排专项经费用于农民工培训。随着这些政策的落实和完善，农村劳动力转移和就业进入到一个前所未有的平等就业环境。
三、农村富余劳动力转移渠道以及未来发展
改革开放30年来，农村劳动力转移的速度加快，转移渠道经历了从以乡镇企业吸收为主的“离土不离乡”，到大量农民跨地区外出务工的转变。近几年，农村劳动力转移发生的新变化突出表现在四个方面：
一是由异地输出向就近就地务工转变。随着新农村建设的推进和县域经济的发展，转移就业的农村劳动力中选择就近就地就业的越来越多，而去外省务工者所占的比例已从2005年的51％下降到2007年的45％。二是由体力型向技能型转变。随着九年制义务教育的普及和“阳光工程”的实施，农民务工培训不断取得进展，外出务工农民的综合素质和转移就业能力大大提高。三是由无序流动向有组织转移转变。目前，�
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