中国十个五年计划研究报告-第98部分

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，必须加快政府机构改革，为推进经济体制改革，促进经济发展，创造有利条件。决策者将新一轮政府杌构改革的目标确定为：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。这轮政府机构改革的原则是：（1）按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业。（2）按照精简、统一、效能的原则，调整政府组成结构，实行精兵简政。

加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，发展社会中介组织。（3）按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。（4）按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。

根据部署，此次政府机构改革的重点是国务院组成部门。除国务院办公厅外，国务院原有组成部门为40个，经过改革，国务院组成部门要精简为29个，政府机关的工作人员也要相应分流一半。

粮食流通体制改革的背景是，原有粮食流通体制存在很多问题，越来越不适应社会主义市场经济的要求。具体表现在：（1）国有粮食企业机制转换严重滞后，经营效益滑坡，财务挂账剧增。资料显示，1996年和1997年亏损粮食企业占粮食企业总数的比重分别为548％和74％，后者比前者增加192个百分点。粮食企业亏损额也连年猛增，1996年比1995年增长77。6％1997年又比1996年增长59。7％。（2）政企不分，冗员膨胀，管理粗放，仍煞未改变大锅饭的模式。据统计，1997年底国有粮食系统拥有职工3375万人，其中八五以来粮食系统职工增加110万人以上，人员的增长速度甚至高于粮食购销业务的增长速度。（3）中央和地方粮食管理体制事权不清，既削弱了中央的宏观调控，又抑制了地方的积极性。（4）粮食市场体系不健全，粮食价格机制不完善，市场信息不灵通。要解决这些问题，就必须深化粮食流通体制改革。与此同时，1995年后，中国的粮食生产形势发生了根本性的变化，粮食连续三年丰收，市场供给丰裕，国家粮食库存也达到历史最高水平，加之国际粮食市场趋于稳定，这就为进一步加快粮食流通体制改革创造了条件。此次粮食流通体制改革的目标，总的来说是要真正建立起适应社会主义市场经济要求、符合中国国情的粮食流通体制。具体有五项内容：一是完善国家对粮食的宏观调控体系；二是理顺粮食价格形成机制；三是转换国有粮食企业的经营机制；四是减轻国家的财政负担；五是进一步搞好粮食流通，促进粮食生产持续稳定发展。决策层提出，这次粮食流通体制改革中必须坚持四分开一完善的原则，即实行政企分开、中央与地方责任分开、粮食储备与经营分开、新老财务账目分开，完善粮食价格彤成机制。决策层确定的此次粮改的重点是三项政策，一项改革，即按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行和加快国有粮食企业自身改革。【贺氏藏书·刘大海精校】

投资融资体制改革的背景是，现行的投融资体制存在着许多严重问题，与社会主义市场经济的要求相去甚远。突出表现为：（1）以行政审批制度为特征的投资体制导致低水平重复建设问题突出。这又表现在三个方面：一是许多项目，特别是一般加工工业项目生产能力过剩；二是地区间产业结构趋同和过度竞争；三是生产方式封闭，各部门自成体系和相互分割，专业化水平低。（2）中央政府和地方政府的投资关系没有理顺：或是双方投资权限划分不清，在一些基础设施建设尤其是跨区域或重大基础设施项目的建设方面，在中央政府和地方政府的财权、事权划分中没有体现；或是双方分工不尽合理，造成地方政府的财力与其承担的投资职责不相适应；或是中央对地方的投资方法有待改善，实践中地方要获得中央资金在很大程度上取决于地方政府的筹资能力，没有配套资金就无法争取较多的中央投资，而放弃争取中央资金的努力又意味着与东部地区的差距将会进一步加大，从而使中西部地区特别是西部地区的地方政府陷入两难困境。（3）投融资管理混乱。这主要存在于地方政府这一层次上，表现在：为与中央政府部门层层对口，在审批固定资产投资的职能划分方面，省及省以下的各级政府也将项目划分为基建项目、技改项目、外资项目等，造成多头审批现象严重，投融资管理难以形成合力。为解决这些问题，决策者为投融资体制改革设定了近期目标，即通过发展资本市场、健全服务体系和强化政府监督，形成企业自主决策、银行独立审核、工程招标投标、项目洁人负责的投融资体系，初步建立起与社会主义市场经济相适应的投融资体制框架。在这一目标框架下，近期投融资体制改革的重点被确定为：进一步明确政府、企业、银行在投融资体制中的职责范围，建立投资风险约束机制；积极发展资本市场，扩大企业直接融资；切实加强和改进政府对投融资的宏观调控和管理。

住房制度改革的背景是，政府曾从多方面试图启动住房市场需求，但市场需求始终不能尽如人意。一方面，许多城镇居民的住房仍十分困难。据国家统计局中国经济景气监测中心主持的调查，截至1998年上半年，中国城镇居民住房成套率不到60％，即有40％多的城镇家庭住房没有独立的厨房和卫生间；有55％的家庭住房面积在50平方米以下（其中17％在30平方米以下，17％在31－40平方米之间，21％在41－50平方米之间）；有65万人均居住面积在4平方米以下的住房困难户需要解决基本居住问题。另一方面，商品住宅空置量不断增加，其中，1997年比1996年增加23。67％，达5283万平方米。决策者认识到，这一矛盾现象的存在与旧有的住房制度密切相关。要改变这一状况，就必须进一步深化城镇住房制度改革。决策者将城镇住房制度改革的内容确定为凹个方面：一是住房分配制度改革。改革的基本政策目标是，停止住房实物福利分配，逐步实行住房商品化、分配货币化，最终形成以个人产权为主体的住房产权结构。二是住房供应制度改革。改革的基本政策目标是，建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系。三是住房流通制度改革。改革的基本政策目标是，建立完善和规范的住房市场，保证住房商品自由、顺畅地流动，实现住房商品的合理分配。

四是住房管理制度改革。改革的基本政策目标是，建立业主自治与物业管理企业专业管理相结合的社会化、专业化、市场化的物业管理体制。

医疗保障制度改革的背景是，随着社会主义市场经济的发展20世纪50年代初建立起来的公费医疗和劳保医疗制度，其弊端日益暴露出来。主要表现为：（1）对医患双方缺乏有效的制约，医疗费用增长过快。由于享受公费医疗和劳保医疗的患者，看病和吃药的费用可以由财政或企业报销，因而使医患双方都倾向于提高医疗消费水平。

从1978年到1997年，职工医疗费用从27亿元增长到7737亿元，增长了28倍。

覆盖面窄，医疗费用非正常转移。在现行的医疗保障制度下，约有1／3的城镇从业人员得不到基本医疗保障。同时，一部分城镇居民通过其家属或亲属变相享有公费医疗和劳保医疗，把医疗费用转嫁给财政和企业。在这种情况下，亟须进行医疗保障制度的改革。只有加快这项改革，建立健全包括医疗保障制度在内的各项社会保障制度，才能加快建立社会主义市场经济体制的进程。医疗保障制度改革的主要任务是建立城镇职工基本医疗保险制度，即适应社会主义市场经济体制，根据财政、企业和个人的承受能力，建立保障职工基本医疗需求的社会医疗保险制度。建立城镇职工基本医疗保险制度的基本原则是，基本医疗保险的永平、方式要与社会主义初级阶段生产力发展水平、各方面承受能力相适应；公平与效率相结合；改革要有利于减轻企事业单位的社会负担，有利于建立对医患双方的制约机制，有利于推进区域卫生规划；城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，实行属地管理；基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担；基本医疗保险基金实行社会统筹与个人账户相结合。

财政税收制度改革的背景是，经济生活中税外收费越来越多、越来越乱。费多税少，费强税弱，以费挤税的问题日益突出。据有关部门不完全统计，1997全国行政事业性收费和政府基金（不包括社会保障基金）项目高达6800多项（这还未包括一些地方政府已收费但未列入目录的），几乎所有政府部门都有收费和基金项目。1997年各地、各部门收费（或基金）总额高达4200多亿元，相当于同期财政收入的45％，并且每年还以15％的速度增长。在许多地方，预算外收入甚至大大超过了地方财政收入。乱收费现象不仅加重了企业和其他纳税人的经济负担，而且也弱化了政府宏观调控能力和财政分配职能。由此一来，清费立税成为新一轮财税体制改革的中心任务之一。清费立税的总体思路是，清理规范？改税。所谓清埋，是指对现行的各种政府收费进行全面的清理，坚决取消那些不合理、纯属乱收费的项目；所谓规范，是指将那些合法、合理的收费项目，按照规范化政府收费的要求，分别归入规费与使用费

系列，纳入财政预算管理，实行收支两条线，专款专用，接受财政和审计部门的监督；所谓改税，是指将那些具有税收性质，没有明显的利益回报性，征收范围比较普遍，并且具有较为规范的税基和征收办法的收费改为税收。按照这一思路，清费立税要大致区分五种情况，即保留的少量合理收费、取消的不合理收费、需要建立双向补偿机制的收费、需要从政府收入中分离出去的收费，以及需要进行费改税的收费。按照部署，费改税的目标要分三阶段实现：第一阶段，即1998－2000年，这一阶段改革的任务主要是，在现有征管条件和配套政策允许下，尽可能取消不合理的收费项目与越权设立的基金，同时在条件成熟的基础上将养路费改为燃油税。此外，这一阶段还要加大规范农村税费的力度，大幅度取消不合理的收费，将固定合理的收费改为农业税。第二阶段，即2001－2004年，这一阶段改革的主要任务是，将教育附加费改为教育税，将社会保障费改为社会保障税。第三阶段，即2005年，这一阶段改革的目标是，在前两步费改税的基础上，将资源补偿费改为资源税；将土地使用费改为土地使用税；将企业注册登记费改为印花税；将环境保护费改为环境保护税。同时，在税收征管改革进一步完善和相应配套改革措施实现时，完成所有的费改税任务。

四、计划内容的重要调整

早在1997年，关于软着陆之后宏观经济形势的判断上，已颇有争议，一些分析者认为中国经济出现了总需求不足问题，但这种观点一直到1998年初还未成为圭流认识。1997年12月召开的中央经济工作会议上，在对1998年的经济工作进行部署时，决策层仍然提出要继续坚持实行适度从紧的财政货币政策。到了1998年初，1997年下半年爆发的亚洲金融危机对中国的影响已经相当明朗，并与一系列国内问题叠加在一起，使内需趋缓，外需减弱，经济增长受阻，从而对完成1998年国家经济计划构成重大挑战。决策层意识到，要维持一定的经济增长速度，实现年初确定的8％的增长目标，就要把经济工作的重心明确地转向阻止软着陆，后惯性下滑甚至熄火的方向上来。

（一）1998年：扩大内需方针的提出和扩张性宏观政策的启动

1998年初，决策当局提出了扩大内需，保持国民经济持续快速健康发展的方针政策。

从世界各国的经验看，大国的经济增长主要依靠内需推动。

指出为了弥补出口增长幅度下降对经济增长带来的不利影响，确保国民经济的持续快速健康增长，必须立足于扩大国内需求，发挥国内市场的巨大潜力。在国内加工工业能力普遍过剩的情况下，为了避免重复建设，扩大内需应以加大基础设施建设为主，重点增加农林水利设施建设，铁路、公路、通信、环保等基础设施建设，城市公共设施建设，普通民用住宅建设，高新技术产业方面的投资，并适当增加对中小企业和乡镇企业在基础技术开发、人员培训和技术改造方面的投资。同时，要合理引导城乡居民消费，拓宽消费领域，扩大消费需求。这样实际上已经把1993年以来适度抑制需求扩张的政策基调，转变到积极扩大需求的方向上来。决策层同时强调了扩大内需必须坚持的原则：

1。要以市场为导向，以效益为中心，不生产积压产品，不搞重复建设。基础性建设要有总体规划，注意合理布局，充分发挥现有设施潜力，加快在建项目的建设进度，不能盲目铺新摊子，原则上不新上一般工业项目。2。扩大国内需求必须与调整产业和产品结构结合起来。重点支持能够带动结构升级、技术含量高的产业和产品，坚决淘汰技术落后、超过市场容量的过剩生产能力。3。扩大国内需求要与深化改革相结合。建立健全新机制，力扩大国内需求创造必要的体制条件。在资金筹措和市场开拓等方面，都要充分运用市场机制，发挥中央、地方、企业等各方面的积极性。4。坚持和完善适度从紧的财政货币政策，并根据实际情况恰当地把握调控力度，适时进行微调。既要促进经济适度快速增长，又要避免引发新的投资过热和通货膨胀。5。扩大国内需求要讲求实效，不搞形式主义，不刮风，切实防止一哄而起。在扩大内需、保持经济快速增长的方针政策明确提出后，国家计委对固定资产投资计划进行了调整，将全社会固定资产投资增长幅度由原计划的10％提高到15％以上。

1998年4月下旬，根据一季度出口和国内市场销售增幅比1997年同期下降较多，以及基础设施建设项目资本金投入不足、银行贷款进度慢、难度大等新情况，决策当局决定运用财政手段，为基础设施建设项目筹集资本金。之后，经全国人大讨论通过，在国际上发行了10亿美元的财政债券。

1998年5月以后，亚洲金融危机继续蔓延和加深，致使中国的外贸出口在持续个月正增长之后出现了负增长。而从国内经济运行的情况看，扩大投资的力度明显不够，资本金不足的矛盾尤为突出；同时经济增长的速度继续下降，二季度国内生产总值增长速度只有68％，T降到6年多来的最低点。决策层决定采取更加积极的财政政策，扩大国债发行规模，增发10年期建设国债1000亿元，银行配套增加1000亿元贷款，用于基础设施建设的投入，并决定在年初确定的投资重点的基础上进一步拓宽基础设施建设的领域，增加农村电网建设和粮食存储设施建设方面的投资。在8月19日召开的九届全国人大常委会第四次会议上，通过了