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中国十个五年计划研究报告-第3部分
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（二）政府经济职能强化的经济基础在市场
发育成熟和法制健全的国家里，政府对经济的干预可以通过税收、利率等经济杠秆和法令来进行，政府不一定要拥有强大的国营经济。而在市场发育不成熟，国家的大部分经济尚为落后和极为分散的个体经济，税收、利率杠杆基本不起作用，行政办法又成本过高时，政府拥有强大的国营经济，以此来控制市场和重要行业就成为难以避免的了。而国民党政府却为后来新中国强大国营经济的产生和领导地位的确立提供了条件。国民党提供的有利条件表现在以下两个方面：第一，建立了庞大的国家垄断资本，使新中国政府通过接管没收即可建立起强大的国营经济；第二，国民党在节制资本和战时的借口下，压制了民族资本的发展，使得民族资本主义经济软弱无力，从而为新中国政府顺利进入一些重要行业，确立其领导地位铺平了道路。
建国初期，国家通过没收官僚资本和汉奸、反革命分子资产，以及通过转让、征用等方式将外资企业收归国家经营，在金融、交通运输、电力、煤炭、钢铁以及机器制造等有关国计民生的重要行业确立了国有经济的控制地位，同时通过统制外贸、打击市场投机，建立了强大的国营商业外贸企业。
与此同时，本来就很弱小的私营企业，其中不少大型企业因为与旧政权的关系（如私人官僚资本、汉奸、战犯、反革命分子）而被没收或抽逃资本，小型企业则不少因为兼有地主身份而受到冲击和削弱，此外，在建国初期的打击市场投机和转轨过程中，又倒掉了一批企业，因此，就国民经济恢复时期来看，私营经济的力量和对市场的影响怍用与旧中国相比，不是增强而是进一步弱化了。
在地域广大、占人口80％的乡村，土地改革的彻底性几乎使其变成了清一色的个体经济世界，过去由地主经济把持控制的政府与农民、农民与市场之间的中间环节不复存在，农民直接面对政府和市场，这些都需要加强政府管理农村经济的职能。而土改对农村原有地主富农经营的商业的破除，又为国家控制的供销合作社（包括信用社）的迅速发展创造了条件，到1952年底，全国农村供销合作社达到32788个，社员达到亿人，已占农村人口的27。8％主要农副产品收购量已占商品量的一半以上。供销合作社的迅速发展为政府提供了控制农村经济的非行政手段，同时也加强了政府控制城市经济的力量（挟农村以控制城市私营经济，是后来顺利实施城市经济公有化改造的重要因素）。
总之，建国初期经济结构的两头大中间小特点（即国有经济大，个体经济大，私人资本主义经济小），不仅对政府经济职能的强化提出了要求，也为其提供了可能和实现的条件。
四、建国前后的国际环境
近代以来，许多国家（包括中国）发展历史证明，当时现代化启动是由外部世界刺激造成的，在外部世界已造成巨大压力并提供了成功的典范后，这些落后国家的社会制度改草和经济发展往往是先有了目标和计划而后开始的，而这种目标的选择和计划的制定又是与其所处的国际环境分不开的。建国前后，我国所处的国际环境，对于建国初期经济体制的形成也产生了一定影响。
第二次世界大战结束以后，国际上形成了以苏联为首的世界人民民主和以美国为首的西方帝国主义两大阵营，这两大阵营对于殖民地半殖民地人民的民族独立和民族解放运动，采取了两种不同的态度，前者支持各国的民族独立和民主运动，支持各国人民反对帝国主义和本国封建主义的运动。而后者为了保护其帝国主义的利益和害怕以苏联为首的世界民主力量的壮大，则反对和阻挠各国的民族解放或民主运动，他们或者直接出兵，或者扶持各国国内的封建反动势力来镇压人民革命运动。中国作为一个半封建半殖民地国家，以国民党和共产党斗争为代表的反动势力和进步势力的斗争，同样引起世界两大阵营的关注，美国则公开支持国民党，并从物质上帮助国民党消灭共产党，而苏联则支持中国共产党。由于中国革命的性质以及上述两大阵营的态度，导致中国共产党必然站到苏联一方，属于世界民主阵营的一部分。
1949年人民解放军解放南京、上海之后，胜利局面已定，在这种情况下，一方面苏联向中国共产党伸出友好之手，在刘少奇秘密访苏期间，斯大林表示将在政治上、经济上支持未来的新申国政府；而另一方面，美国则继续支持国民党政府，虽然南京解放时美国大使馆没有随国民党政府南下广州，但是其大使司徒雷登北京之行的打算被美国政府否定和美国实际上默许国民党军舰封锁上海港口，都表现出美国政府对中国共产党采取了敌视和施加压力，以增加其困难的态度。在这种国际环境下，中国共产党在新中国诞生之初，国家尚未稳固的情况下，只能采取政治上一边倒的政策，全力争取苏联的理解和支持，以避免在国际上处于孤立无援地位。1949年12月，国家尚未安定，毛泽东、周恩来即访问苏联，并与苏联签订了《中苏友好同盟条约》、《关于苏联政府贷款给中国政府的协定》和《关于苏联将中东铁路及旅顺港设施归还给中国的协定》等，说明中国共产党的选择是正确的。尽管如此，中国共产党对西方仍然积极恢复发展经济关系，并在其断绝与国民党政府外交关系的前提下，与其建立外交关系。1950年上半年，中国除了与北欧的许多国家建立了外交关系，与英国也正进行建交谈判，同美国的经济贸易往来恢复很快。由于中国历史上与西方国家的经济往来占有重要地位，因此，新中国仍然尽量保持这种历史关系积极发展对外贸易，以促进国内经济的恢复，中国的大门对西方并没有关闭。中国不愿意在立足未稳的时候，在国际上树敌。
1950年6月爆发的朝鲜战争从根本上改变了中国与外部世界的关系，由此导致的中国与西方世界的公开武装对抗，不仅形成了西方对中国的敌视和封锁，而且美国比中国强大这个事实和紧张的国际关系，使得中国处于巨大的压力之下，来自外部的威胁使得中国政府寝食难安，优先发展重工业和加强国防力量成为新中国的首要任务。在这种情况下，一方面，新中国不得不进一步靠近苏联，争取其经济上、军事上的援助；另一方面，中国共产党不愿意也不可能在经济上和军事上依赖苏联，因为中国的国情和朝鲜战争都表明即使中国想依靠苏联也是靠不住的。
1950年朝鲜战争导致国际环境的恶化，不仅使中国共产党调整了新中国的经济发展战略，而且改变了中国共产党对社会主义制度与资本主义制度之间对立的看法，这些都对建国初期经济体制的形成与演变产生了多方面的影响。
·2。政府主导型经济管理机构的建立和强化
1949年中华人民共和国成立时，根据《共同纲领》的规定，建立起一个以中国共产党为领导核心的、中央集权的、多层（中央、大行政区、省、市（专署）、县、区、乡）政府机构。在各级政府的经济职能方面，则本着《共同纲领》确立的新民主主义经济纲领和政策，通过统一财经土地改革、调整工商业和三反、五反，逐步建立起一个强大的宏观调控系统和对国营经济、供销合作经济实施直接计划管理的庞大机构。
一、政府经济管理职能的确立
新中国应该建立一套怎样的国家管理经济机构及管理体制，是建国前夕中国共产党认真研究的重要问题之一。1949年5月31日，中共中央发出关于莲立中央财政经济机构大纲（草案），这个文件是由刘少奇起草，毛泽东审定，它要求：（1）成立中央财政经济委员会及下属机构（即建国后政务院财经委员会及各部委的前身）；（2）建立大区、省、大中城市财经委员会。随后，刘少奇在各民主党派人士及北平各级党政机关负责人会议上，又对新中国政府的经济管理机构设置及职能作了较为详细的说明：我们在管理上是多设部门……中央政府多设几个部门，地方上也多设一些，省政府不仅有建设厅，还可以有农业厅、商业厅等等。1949年9月第一届政协一次会议通过的共同纲领则规定，中央人民政府应争取早日制定恢复和发展全国公私经济各主要部门的总计划，规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围，统一调剂中央各经济部门和地方各经济部门的相互联系。中央各经济部门和地方各经济部门在中央人民政府统一领导之下各自发挥其创造性和积极性。
实际上，由于中国共产党将新民主主义经济看做是有计划的经济，要避免资本主义的无政府状态，要实行节制资本和统制外贸的基本政策，新中国政府的经济职能就自然要从宏观经济管理扩展到微观经济管理方面。即它不但拥有和直接管理控制国民经济命脉的国营企业，对合作社和公私合营企业的微观决策进行多方面的干预，而且通过加工订货、统购包销等国家资本主义的方式，对私营企业也进行多方面的干预。这样一来，政府的经济职能就变得非常繁重和复杂了。
为了实现上述目标，建国之初，中央人民政府首先在原有中央财经委员会的基础上，扩大并建立了中央政府管理国民经济的机构。1949年9月，根据中央人民政府组织法，成立政务院财政经济委员会，负责指导政府财经各部门、人民银行及海关总署等一切有关经济部门的工作，简称中财委。中财委内设财经计划局、技术管理局、财经统计局、私营企业管理局、外资企业管理局、合作事业管理局、财贸人事局、编译室等业务部门。在中财委之下，设立了财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部、铁道部、邮电部、交通部、农业部、林垦部、水利部、劳动部、人民银行总行、海关总署。中财委及各部委制定的组织条例反映出中央政府的经济职能接近于苏联，大于旧中国和酉方资本主义国家中央政府的经济职能。
除了中央政府加强了经济管理职能外，地方政府也加强了经济管理职能，并在地方政府内设立与中央各经济部门相对应的经济管理机构。
首先，建国初期，中央政府根据各地解放时间不一、政治经济形势差异较大的情况，将全国划分为六个大行政管理区，即东北、华北、华东、华中、西南、西北。每个大区辖数省，大区的最高行政机关是军政委员会，在军政委员会内设立财经委员会，大区财经委员会受政务院财经委员会和大区军政委员会双重领导，大区财经委员会下亦设立财经各部及人民银行区行机构，负责全区的经济管理工作。大区的建立（同级的中共党组织中央局作为中共中央的派出机构），表明出于建国初期的形势需要，地方管理权限还是较多的。一般地来说，全国统一的政策法令，由全区负责具体实施，中央没有统一规定的或只有原则性意见的，则由大区自主决定（须报中央批准）或负责具体实施。在大区之下，则按中国传统的行政区划建制，设立省、市、县三级政府经济管理机构。区、乡两级政府一般不设立专门经济机构。其中省和大中城市一般都设有财经委员会，在省、市政府直接领导下负责经济管理工作。这些地方机构，一般受中央及大区经济部门和地方党政机芙的双重领导。
上述政府经济管理机构与企业的关系，主要有以下四种情况：一是国有企业，由中央或地方政府经济管理部门直接管理，并按其所有权及管理权分为中央直属企业，中央所有委托地方代管企业，地方所有企业三种。二是合作社，建国初期，除试办的农林渔业生产合作社是自主独立性的企业外，国家对供销、消费、手工业生产合作社采取了按照系统进行管理的办法。1950年6月成立了全国供销合作总社及大区、省、市、县联社。国家规定，各种供销、消费、手工业生产合作社必须参加全国供销合作总社系统，成为其组织的一员，国家方承认其为合作社。这种劳动人民集体经济组织的各级联社，实际上控制在各级政府手里，成为一种半官方的经济管理机构。三是公私合营企业，公私合营企业中由于有国家的股份，因此政府则通过派遣公股董监事参与经营管理，至于股份及增值的监管权及收益等事项，则委托交通银行代为管理。
四是对人数众多的个体和私营企业，国家则是采取间接管理办法。在城市，由工商管理局负责行政管理，政府各业务部门负责业务指导；在农村，则基本上以是否合法为界限，由农民自主经营。
二、政府经济管理机构职权的扩大
建国初期建立的统一领导、适度分权、按行业或产品设置管理机构白勺条？块结合的管理体制，适应了当时的情况，既促进了经济秩序的恢复和集中了财力，也调动了地方因地制宜的积极性，效果比较好。此时的条？块结合的管理体制，既可以向以块为主转化，也可以向以条为主转化。但是，由于中国共产党在制定第一个五年计划和提出过渡时期总路线的过程中确定的优先快速发展垂工业的赶超战略，是建立在我国经济非常落后、资金和高科技人员都非常匮乏的基础上的，因此将有限的资源集中在国家手中，尤其是中央政府手中，就必然成为经济管理体制变革的预期目标，一五计划时期我国体制就是向以条为主转化的。但是，这种体制演变的方向从一开始就潜含着两个矛盾：第一，随着财力物力集中到国家和＋中央，就必然要增加政府经济管理部门的人员和机构，这就会造成机构重叠、臃肿和权力分割，结果反而导致办事效率下降、官僚主义盛行，人才浪费、也很短缺。这与变革的初衷形成矛盾。第二，以条为主的管理体制，在压抑了地方政府的积极性和因地制宜的好处的同时，还削弱了各行业、各部门之间的横向联系，容易导致各部门、各行业之间的矛盾，这又需要合并机构或建立新的综合协调机构，增加管理层次。因此，中央集权的过程，必然与反对官僚主义的各种运动相伴随，也必然导致周期性的集权和放权。
1953年开始实施第一个五年计划以后，优先快速发展重工业战略和向社会主义过渡都需要加强政府的计划管理机构。1952年底，为了适应大规模经济建设和集中权力于中央，中央政府开始对政府经济机构进行调整。从1953年起，撤销了大区一级政府机枸，中央与地方的关系改为由中央直接领导省市级政府。与此同时，中央机构得到加强，一是在中央人民政府内成立国家计划委员会，与政务院并行受中央政府领导；二是增设了以下几个经济管理部门：第一机械工业部、第二机械工业部、地质部、建筑工程部、粮食部、中央工商行政管理局、国家统计局，贸易部分设为对外贸易部和商业部。
1954年召开的第一届全国人民代表大会通过了新中国的第一部宪法。根据规定，人民代表大会为国家最高权力机关、中央人民政府改为国务院。国务院在原政务院个工作部门的基础上，增加到64个，其中增设的经济管�
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