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法律的经济分析-第54部分
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但征税方法远非包治百病的灵丹妙药：
1．在受害人能以最低的成本避免污染这种极为普通的情况下（安置空调器、居住在离工厂更远的地方等），它可能是不利于提高生产率的。因为即使受害人能以更低的成本减少同量的污染成本．污染者仍然将在边际上对污染控制支付相当于估计节约税金的成本量。
2．事故通常是相对稀罕的离散事件（discrete event）。它们的成本要以独立的方法才能得以估量。但每年都有数以百万计的污染物被排放，而且为了制定正确的税率而估计其每一种污染物的社会成本完全是不可能的。（排放标准方法在什么程度上解决了这一问题呢？）很明显，不同污染物和同一污染物在不同地区（国家、州、县、市、镇）的社会成本是不同的。而且，污染的社会成本并非必然（或可能）是污染总量的单一线性函数。假设有10个企业，每个企业排污100个单位，而其社会成本总量为1，000美元。看起来好像应对每单位污染收取1美元的税金，而且假设其为设定的税率。然而，每个企业都会努力寻找减少其税务责任的途径，而且假设每企业10美元的成本可以减少其工厂排污的15％，而任何进一步减少污染的方法都将由于成本过高而使之成为不可能。这样，企业就愿支付这种成本而减少15％的污染——而那将使企业共得益150美元吗？（如果计入100美元的成本，净收益为50美元）这不是必然的。也许全部社会成本是由前50个单位的污染（5％的总量）所造成的，而其余的不产生任何增量成本（例如，如果前50个单位的污染就是以将湖中的鱼全部毒死，就可能是这种情况）。这样，税收就将使企业承担没有任何社会价值的污染成本，因为污染的社会成本在污染被消除95％之后就不下降了。或者，也许90％的污染社会成本正是源自污染的最后50个单位（5％），所以如果污染只减少5％，其余污染的社会成本就只是100美元了。在第一种情况下，企业肯定由于税收而对污染控制支出太多，而第二种情况也可能产生这样的结果。正确合理的税收应等于特定污染的边际社会成本，而非其平均社会成本。而且它应在不同的污染水平上有所差异。但设计这种税收计划细目所要求的信息却是很难解决的。
3．如果我们像前面例子中那样，假设许多污染都是成本合理的——即，也许由于成本过高，而要使空气和水绝对清洁是不可能的——那么，污染税的主要作用就不是减少污染而只是增加排污企业的税金支出了。由于污染税大致与产量成比例，所以它就具有货物税的性质。货物税采用的是递减税率。为了保证税收制度的综合比例和累进，综合污染税应在税收制度中对免税、减税或其他地方的赔偿替代作出规定。污染税可能使企业的成本超出其直接控制的成本，但这并没有减少更多的污染，这一事实无疑是污染税不受人们欢迎的原因之一。
污染税对财富产生的影响如图13．1所示。税金的设定预计能使企业排放的污染达到最适量的水平——在这一排污量上，从减除污染所得到的边际社会收益（MB）等于减除污染的边际成本。假设当排污量为零时，MB也降至零（与横轴相交）。由此，横轴上的O、a点就是不作减除污染努力时的减防污染量（即为O）和作为其结果的排出污染量（即a），而c、O点则是污染程度为零时的减除污染量（即c）。在作为减除污染量最佳处的q点，企业的成本等于MC以下的a至q间区域（即dqa），并且另外还要缴纳等于decq长方形的未减除污染税金。如果企业依据排污标准将污染减至q点，那么企业的成本就是dqa，而不再缴纳税金。对照一下图6．2中过失责任和严格责任的相似之处。
4．污染税制的一个重大优点可能是它能为污染者节省遵守极端严格的排污标准所需要的潜在巨大成本；税金可能是污染者所暴露污染的最高点。但事实上，我们不可能从此推出这样的结论：如果管制（不论是税收还是排污标准）过于严格，那么污染税制就会导致更大的资源浪费。这在图13．2和图13．3中得到表明。T是最佳税金，而q是最佳减除污染量＇不论它是由T导致还是为（最佳）排污标准所规定人＇。Te和qe分别为（在比例上相等的）更严格的税收和排污标准。在图13．2中，税收使企业将污染减至qte点，而此处减除污染的边际成本超过了其边际收益，从而引起了def这一三角区面积的资源浪费。这一资源浪费还小于错误排污标准所造成的资源浪费（即更大的三角区：dgh）。但在图13．3中，这种关系就相反了：污染税制度引起了更大的资源浪费。这种结果后面的直觉是：如果减除污染的边际成本在税收制度范围内上升很快，那么企业将选择的是支付税金而不是减除污染；这里存在的是一种转移性支付而不是社会成本。但如果减除污染的边际成本上升很慢，那么企业就可能会转而大量地减除污染，从而产生巨大的社会成本。
无论如何，与其他管制方法相比，污染税方法有着很大的优势：它不要求管理机构去衡量包含在税金中的（假定不考虑其分配作用）遵守污染控制标准的成本；管理机构只需估计一下减除污染的收益。这就使税收不太可能像排污标准那样容易出现错误，在这种情况下，图13．3描述的问题就不大可能产生。换种方法说，排污标准所要求的是成本…收益分析；而污染税所需要的只是收益分析。
即使非常同情反对将减除污染的收益货币化的各种意见的经济学家们，也已极为严厉地批评了作为美国最富雄心的污染控制计划的空气清洁法。在这一计划的许多经济怪诞现象中，还存在着一些相当明显的政治解释：（1）对新的空气污染源进行更为严厉的管制会使企业延迟使用空气清洁器生产技术；（2）即使污染地区的污染边际成本（特别是对健康而言）比清洁地区的高，这一政策也不允许全国最清洁地区的空气质量有所下降；（3）它坚持要求所有的污染源减少排污，而不管各种污染源之间不同的减除污染边际成本。
13。6强制性容器押金
由于在公路边和公园中丢弃啤酒和软饮料瓶罐所引起的有碍环境美化的污染是极难控制的。所以收拾这种丢弃物和寻查乱丢杂物者也就需要很高的成本。鉴于抓获乱丢杂物者的几率很低，对乱丢东西的处罚就很严厉，但它们又可能超过了有意义的威慑作用所要求的程度——而（我们从第7章了解到）。严厉的处罚需要很高的社会成本。已为许多州采用的强制性容器押金（mandatory container deposit）方法倒好像是一种诱人的手段。它要求零售商向顾客收取每一容器5或10美分的押金。如果顾客退还容器，零售商就必须将押金退还给顾客。每一分征自纳税人的“税收”原则上都归还给纳税人，这一事实极好地阐明了用税收积聚岁入和用税收管制行为之间的差异。由于消费者不退还容器就会失去押金，对容器强制性收取押金就会对乱丢容器的消费者产生很大的成本，但它不会对任何人产生任何收入。
这一计划的根本问题是，不曾努力估计一下乱丢杂物的成本和与之有关的税收（押金）标准。对这一问题的忽视，可能使税收支持者们在顾客只要退还容器就能收回其押金的情况下将税收看作是无成本的。但这一推论忽视了非经济成本。由于顾客要退还饮料容器，他就要承受贮藏和时间成本。如果规定的税收低于这一成本，那么人们就不会退还其容器，而且这一计划的唯一影响就是增加零售商的簿记成本（为什么即使在没有顾客退还容器而使零售商不必归还押金的情况下，他们的利润仍不可能更高呢？）。如果押金“税”标准高得足以使人们退还容器，那么它就会产生社会成本，而这种社会成本是以退还容器的消费者的时间成本和其他成本来衡量的（参见图13．3）。如果社会总成本小于被禁止的乱丢杂物的成本，这就没话可说了；但如果社会总成本高于被禁止的乱丢杂物的成本，那么强制性容器押金税收的管制就是一种无效率的手段。
13．7有线电视：版权和地方垄断问题
有线电视系统可以从接收附近播发台信号的共用天线处取得信号，也可以从接收远方播发台信号的微波差转系统或卫星系统处取得信号。当有线电视系统引进远距离信号时，它就增加了可供它营业市场使用的不同信号的数量。由于这将使当地播放台失去新信号的收视人从而损失广告收入，所以当地播放台并不喜欢这种有线电视系统。而且节目在远方信号台播出的版权所有人也不喜欢（免费）输出。虽然扩大原电视台播放节目的观众可以使节目的版权所有人从电视台得到更多的版税，但这种收益却是以不得取得与有线电视系统竞争的电视台的版税为代价的。如果这种作用完全被抵消，那么版权所有人就不会关心有线电视系统输入远距离信号了。但这样的输入使版权所有人不可能将其节目的专有权授予与有线电视系统（即能播放从远方电视台取得的同样节目的有线电视系统）竞争的一家电视台；而节目播放专有权是要收取附加费的，因为它们使电视台的节目有别于其竞争者的节目。也就是说，非专有播放权（nonexclusive broadcast right）能产生一种充溢外在性（参见3．1，特别是3．2中关于广告中姓名和肖像的排他使用权的讨论）。
有两种方法可以管理远方信号：私有财产权（版权）和（由联邦电信委员会进行的）有线电视营业联邦管制。联邦电信委员会曾对输入进行限制，但最高法院认为输入并不是一种侵犯版权的行为。最高法院以这样的立场作出了如下推论：有线电视系统的建立就像有个收视者竖一个很高的天线一样。但这一类推并没有解决以下抉择性的经济问题：是通过给予版权所有人更有力的保护而增加版权作品的生产，从而增加社会收益；还是通过提高版权作品使用的边际成本而增加社会成本（参见3．2，注意其中的自然垄断者产品最佳定价的相似之处）。联邦电信委员会对远方信号的经济学考虑是由以下事实形成的偏见，即在它面前申诉的人包括了当地电视台和版权所有人。竞争并不是一种普通法上的侵权，但管制机构却可能而且往往设法使企业的利益免受竞争，这是出于同情的考虑。人们认为，有线电视竞争的压力主要来自独立的电视台，因为这些电视台大多使用电磁频谱的超高频频道。由于委员会多年来在其电视台分布和许可证发放政策上一直鼓励超高频（UHF）电视的增长，所以很自然地它就倾向于同情UHF独立电视台对有线电视系统的控告。
一个想提供有线电视服务的公司必须从市政当局取得特许。它向用户征收的费用也可能受州公用事业委员会的管制。由于通过电缆将电视信号传送到家中在技术上与当地天然气、水和电力供应是一样的——这些都是自然垄断的标准例证——所以人们广为支持对此进行收费管制这一点就毫不奇怪了。但如果依照契约法，那就还有可供选择的方法。
我们可以在全国的任何地方建立和经营任何数量的有线电视系统。如果没有市场参与的限制，我们预料会有几家公司在每一存在对有线电视有大量需求的地区对有线电视供应特许权进行竞争。能提供最佳价格和服务组合的公司将与大多数顾客签约，而且即使当地有线电视确实是一种自然垄断服务，公司也能以比其竞争者更低的平均成本将它们逐出市场。
在这一点上，成功的公司将取得垄断权。用户是否会由此而任其摆布呢？如果在每一潜在用户的契约中已对许诺价格和服务水平作了详尽规定，那么就不可能产生这种情况——而且竞争参与者之间对当地市场的竞争将保证潜在的用户取得一个有约束力的契约。在决定哪家公司占优势的过程中，也不会造成因设备出现重复多余而产生重大的成本。在征集用户结束之前，任何一家公司都不会开始其有线电视网建设，而且如果在征集用户阶段产生了对某一企业的强烈的消费者偏好，那么其他企业就可能将其用户契约卖与它。如果在征集用户阶段没有显露出对某一企业的强烈偏好，而且每一企业的用户都分散在市场各地，那么只能在各企业间进行用户交换，直到形成一个严密的市场服务区域为止。
由于缔结契约的成本是很高的（为什么？），所以一种纯粹的契约方法可能并非令人满意。但也许还能设计出一种保持契约方法要素的管制方法。市政当局可以以其居民缔约代理人的身份从有线电视特许权（一项或数项）的竞争申请者中招标。它会比较这些投标并与许诺低价和优质服务最佳组合的申请者订立具有约束力的契约。如果它难以在各种不同的价格－服务组合间进行选择，它就可能会在居民中进行一次关于偏好的民意测验，而随之产生的将是一场申请者之间的竞选运动。
这一修正后的契约方法看起来可能很像现行的有线电视特许制度，因为特许状持有人通常是从数名申请者中选择产生的。这两种制度的差异是，依据现行的制度，市政当局一般并没有将为用户取得最佳的契约作为其目标。而修正后的契约制度却相反地把从特许状持有人处收回特许以作为允许其收取垄断价格的代价。一种典型的有线电视特许将规定，特许状持有人必须向市政当局提交一定百分比的毛收入，并将一定数量的频道免费用于像教育这样的市政服务。作为纳税人的居民将从特许得到一些收益，但消费者却损失了一些东西。由于特许制度，他们要支付的垄断性用户价格比以下情况下的高：如果有线电视公司是一个自由自在的垄断者，更不必说如果它是一家负有以成本价格提供服务的契约义务的公司了。这在图13．4中得到了表明，该图比较了有和没有营业总收入税时的两种垄断价格。这一例证指出了依管制征税及用契约促成消费者福利最大化这两者之间的差异。
如果普通法上的缔结契约（也许与管制有些重叠）对有线电视管制是一种可能的答复，那么为什么它对其他自然垄断管制不是一种可能的答复呢？为什么它不能是我们前面讨论的复杂的管制制度的一种选择呢？事实上，特许状管制在早期是用于电力供应、有轨电车和电话服务的管制制度，而这些都像有线电视一样是网络型的服务。但是，如果它沉闷地失败了，那么其主要原因可能是授予特许状的当局在事实上并没有代表消费者的利益，从而也就没有在契约中扮演购买者的角色。
除了这一政治问题，还有一个（要回到我们在第3章中讨论的地主－佃农契约原题的）纯粹经济学问题。由于不可能在无限的未来对有关�
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