美国宪政历程:影响美国的25个司法大案-第37部分

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为政府行政部门关于秘密文件的观点在某些方面是正确的，但我不能说文件的透露会对国家和人民造成直接、立刻和不可挽回的损失。”

在结束越战问题上尼克松扮演了一个难度极大的角色。他既要进行大规模军事冒险，又要通过艰难的外交谈判促成停战和撤军，同时还要应付国内反战运动、新闻媒体的抨击、政府内部的泄密和坚决维护新闻自由的联邦最高法院。面对内外交困、腹背受敌的局面，为了稳住阵脚，缓解危机，尼克松采取了两项影响深远的措施：一项是向“沉默的大多数”（Silent　Majority）直接呼吁，另一项是下令建立白宫的反间谍班子─“管子工”（Plumbers）。

“沉默的大多数”是尼克松发明的政治术语。按照尼克松的保守观点，那些鼓噪抗议、反对越战的人其实只是美国社会中的少数人。这些反战分子焚烧国旗、拒服兵役、诋毁上帝、放任自流、吸毒乱交。由于新闻媒体的撑腰，他们游行示威、大喊大叫，让人误以为是美国社会中多数人的意见。但实际上，大多数美国人并不希望国家陷入一败涂地、分裂动荡的局面。可是，由于媒体的片面报导，大多数美国人处于沉默之中。尼克松坚信：“我制定的政策是为国家的利益服务，而不是为了满足大喊大叫的少数人。”（＇美＇莫尼卡·克罗利：《冬天里的尼克松》＇中译本＇，南京江苏人民出版社1999年版，第351页。）

为此，1969年11月3日尼克松向全国发表电视讲话。他呼吁：“伟大的同胞们！沉默的大多数！我请求你们的支持。”“让我们团结起来争取和平，让我们也团结起来避免失败。我们应当懂得：北越不能使美国失败或丢脸，只有美国人自己才能使美国失败或丢脸。”（《尼克松回忆录》，中册，第57页。译文根据英文原版有所改动。）这次电视演说获得了空前的成功，在听过演说的美国人中尼克松的支持率高达77％，白宫还收到了8万多封表示支持的电报和信件。民众一定程度的支持，为尼克松实施“先打再谈、体面撤军”战略赢得了回旋余地。

自恃赢得了“沉默的大多数”的认同，加上后来在外交领域的重大突破和停战撤军的初步成果，尼克松有点儿得意忘形，自认为可以超越党派束缚，直接与民众对话，赢得大选胜利。在筹备1972年大选时，尼克松一反常规，抛开了传统的共和党助选机器，自己筹建竞选班子。事实证明，尼克松此举不但使自己在党内树敌众多，而且为水门窃听案埋下了伏笔。参议院水门事件调查委员会主席厄尔温（Sam　Ervin；Jr。）认为：“如果尼克松总统将竞选连任的任务委托给共和党的助选班子，那就不会有水门事件。共和党的班子能够分辨，像水门窃听这样的行动已超出了政治的范围。可是，尼克松却把控制竞选的大权交给了自己的亲信。这帮人除了是他的心腹之外，在政治和政府事务方面几乎毫无经验。”

“管子工”是白宫反间谍班子的代号，因其任务是调查泄密原因和堵塞漏洞，故名。尼克松认为，泄露政府的外交和军事情报都是通敌叛国行为，必须认真调查，严厉惩处。可是，由于新闻媒体受宪法第一修正案保护，所以调查的重点只能集中在政府部门。出任总统后，尼克松无视宪法对公民隐私权的保护，以保护国家安全为名下令对涉嫌泄密者进行大规模电子窃听和信件检查。1971年6月，在“五角大楼文件泄密案”中败诉后，尼克松大发雷霆，下令白宫幕僚可以在保护国家利益的名义下，采取各种必要的手段和措施，对泄密行为进行监视和打击。“管子工”成立后，大肆调查涉嫌泄密者的各种线索，肆无忌惮，不择手段。他们曾经夜闯艾尔斯伯格心理医生的办公室偷窃医疗档案，企图寻找证明艾尔斯伯格是共产党间谍的罪证。更有甚者，“管子工”还暗中策划，打算在自由派思想库布鲁金斯学会（Brookings　Institution）投掷燃烧弹，然后趁乱找回丢失的政府机密文件。但由于风险过大，战绩平平，“管子工”于1971年底宣告解散，其部份成员转到尼克松的竞选班子当差。半年之后，正是利迪和亨特这两位原“管子工”中的干将在水门事件中惹出了弥天大祸。

利迪是律师出身，打过韩战，当过检察官，干过联邦调查局特工，受过一点儿驾驶飞机、低空跳伞、擒拿格斗之类的训练。亨特是中央情报局特工出身，曾负责秘密召募和训练古巴籍雇佣军，参与过1961年的“猪湾入侵”军事行动。（1961年4月，中央情报局装备和训练的1400余名反卡斯特罗的古巴流亡分子乘美国运输舰在古巴南海岸的猪湾＇Bay　of　Pigs，又译吉隆滩＇地区登陆。这次军事行动在登陆短短两天后被彻底击败。）但是，利迪和亨特都没受过真正的间谍训练，也缺乏这方面的经验，比如，他们主持的偷窃医疗档案行动采取的手法竟然是破窗而入、砸开保险箱瞎翻的“业余”手段。

利迪和亨特虽然见识短浅、武功平庸，但却是野心勃勃、胆大妄为之徒。他们名义上担任竞选班子的法律顾问和白宫特别助理，实际上负责搜集民主党对手情报和实施特种行动。由于《华盛顿邮报》专栏作家安德森（Jack　Anderson）在专栏文章中泄露了一些机密，利迪和亨特便谋划了几套暗杀安德森的具体方案。由于白宫高级幕僚担忧引火烧身，这项暗杀行动最终没有付诸实施。

1972年1月，在联邦司法部长办公室，利迪向司法部长米切尔、白宫律师迪安（John　Dean）等人提交了搜集情报和打击对手的计划。其主要内容为：窃听民主党人电话，偷拍秘密文件；雇佣妓女勾引民主党竞选班子成员和总统候选人，用隐藏的摄像机偷拍淫秽场面，以此讹诈对手和换取情报；打击那些在幕后组织示威、破坏共和党全国代表大会的民主党人士，把这些危险人物秘密绑架到拉丁美洲国家。听完这个荒谬绝伦的计划，即将辞职出任竞选主管的米切尔表态说：“希望你回去想想，拿出一些更现实的方案。”遭到上司否决后，迪安让利迪又制定一套新的方案。在新计划中，利迪删去了不够“现实”的部份，保留了窃听和偷拍文件的行动。

不过，利迪虽然制定了窃听和偷拍文件的计划，但他并没有锁定水门大厦。利迪后来在回忆录中声称：“我知道，我从未选定将水门大厦作为窃听目标。我一直认为这是个很傻的想法，因为有其它更好的选择。”

究竟是谁策划和下令闯入水门大厦搞窃听，至今仍然莫衷一是、众说纷纭。20多年之后，经水门事件专家考证，幕后策划人是白宫律师迪安。

四、白宫幕僚与“帝王总统”

可以说，如果没有越战引发的反战运动和泄密问题，很可能就不会有成事不足、败事有余的“管子工”；如果没有素质低劣、胆大妄为的“管子工”，很可能就不会有水门事件。

那么，尼克松为啥放着中央情报局、联邦调查局这些现成的情报特工部门不用，偏要另起炉灶，组建白宫“业余”　反间谍班子呢？其主要原因是，在美国的宪政体制中，总统必须和其它部门分享权力。中央情报局和联邦调查局虽然在原则上对总统负责、归总统领导，但国会和联邦法院也有权监督和限制这两个部门的权力。它们都必须按期向国会报告工作，回答国会质询，接受国会监督。根据1947年《国家安全法》，国会严禁中央情报局进行国内情报活动和干涉国内事务，而联邦调查局的行动必须遵循联邦法律的程序。

尼克松上台之初曾下令联邦调查局采取行动，对涉嫌泄密者的办公室和私宅进行电子窃听和跟踪检查。可是，由于这种侵犯公民宪法权利的行动未经法院授权，联邦调查局局长胡佛（J。Edgar　Hoover）一方面勉强同意部署窃听，一方面又借此要胁白宫，要求继续任命他担任局长。尼克松执政初期，胡佛局长和中央情报局局长赫尔姆斯（Richard　Helms）都是民主党人，他们与罗斯福（Franklin　Roosevelt）、肯尼迪（John　F。Kennedy）、约翰逊等民主党总统关系密切、称兄道弟，对共和党总统尼克松却是一付公事公办的态度。由于最高法院在最新判例中对电子窃听予以严格限制，联邦调查局后来干脆拒绝与白宫合作。

在此背景下，为了继续进行非法调查和窃听，尼克松唯一可以信赖的部门只能是总统的幕僚班子。→文·冇·人·冇·书·冇·屋←

美国总统的幕僚一般通称为白宫班子（The　White　House　Staff）。立宪建国之初，美国总统的幕僚只是白宫里的办事员和勤杂人员。一战时期的学者总统威尔逊总共也只有三位行政助手，常常是他本人负责起草和回复白宫的大部份文件和信函。直到20世纪30年代，罗斯福新政大大强化了联邦政府行政部门的权力。经1939年《行政改组法》授权，罗斯福总统正式建立了总统助理和幕僚班子。此后，历届总统都利用行政命令和立法创议等方式不断扩大幕僚班子的规模和权限。

在尼克松执政时期，白宫班子的地位和权势登峰造极。白宫班子主要由白宫办公厅、国家安全委员会、行政管理和预算局、经济顾问委员会、政策发展办公室等部门组成，其主要成员包括白宫办公厅主任、白宫新闻发言人、国家安全事务助理、国内事务助理、总统经济顾问以及其他各种冠以总统助理、特别助理、高级顾问、特别顾问之类头衔的总统私人助手。这些机构和人员皆由总统自行任命，受总统直接领导，无需参议院同意和批准。尼克松上台后把白宫班子的规模扩充到3000余人，比罗斯福时期增加了10倍以上，白宫幕僚大有取代内阁行政部门成为总统决策和施政的主要工具之势。

在美国的宪政体制下，内阁部长的提名和任命往往受到党派政治、利益集团、族裔比例、政治选区、国会批准等复杂因素的制约，所以，很多内阁部长并非总统的心腹或忠诚追随者。正因如此，林肯、威尔逊、罗斯福、尼克松这类“强人总统”都不喜欢正式的内阁会议，重大决策极少经过内阁讨论。另一个背景原因是，内阁各部机构庞杂，官僚主义盛行，决策效率低下，使总统望而生畏。此外，内阁各部中的职业文官背景复杂，难以驾驭，他们对走马灯般更换的总统并不忠心耿耿。因此，总统对行政部门的忠诚程度和保密能力一向缺乏信心。

相比之下，白宫幕僚班子能够比较好地满足总统的保密和权势需要。幕僚们长期追随总统，善于领会总统意图，对总统唯命是从，是总统意志最忠实的执行者。他们利用能够经常接触总统的机会出谋献策、参政议政、争权夺宠、竭尽效忠，直接参与重大决策的制订和具体执行，严重侵犯了传统上属于行政部门的职权。正是这些“既非民主选举产生，又未经立法部门批准任命的无名助手，对美国外交和国内政策作出重要决定”。这一违反民主原则现象的出现是制宪先贤始料不及的。

与内阁各部相比，白宫幕僚班子具有精明强干、反应敏捷、指挥灵活、智囊众多、富有创意的优点，在集中总统权力、协调政府各部门工作、提高行政效率等方面起到了良好作用。但是，总统重用白宫幕僚并使其凌驾于内阁之上极易造成严重弊端。

首先，大量权力掌握在白宫幕僚手中，使国会对行政部门的监督失去意义，破坏了美国宪政体制中分权与制衡的基本原则。

其次，白宫幕僚只对总统一人负责，他们溜须拍马、阿谀奉承，借机追求个人荣耀和影响高层决策的权势，使民选总统养成唯我独尊的帝王心态，使民主政府染上总统个人专制色彩。

最后，白宫幕僚的升降沉浮全凭总统一句话，为了得到赏识和重用，一些志大才疏、野心勃勃的无名之辈不惜铤而走险、违法乱纪、滥用权力，一旦闯出大祸必将殃及总统。

另外，总统选择幕僚时往往比较注重个人忠诚而非经验或能力。尼克松因缺乏领袖个人魅力，所以在这方面显得格外突出。他所重用的高级幕僚，除前哈佛大学教授基辛格外，绝大部份都是当年律师事务所的合伙人或竞选班子成员出身。这些高级助手虽然对总统忠心耿耿，但却缺乏从政经历以及与国会和媒体等权势集团打交道的经验，对情报和特工部门也不熟悉，经他们招兵买马、筹划组建的白宫班子难免泥沙俱下、鱼目混珠，最后终于惹出了弥天大祸。白宫幕僚们也都是一些“正道”出身的人物，若论盗窃文件、窃听洗钱、绑架暗杀之类的武功，他们与心黑手辣的黑手党相差甚远。在整个水门事件过程中，尼克松的幕僚表现出的应对危机的能力实在令人不敢恭维。

尼克松上台后，白宫幕僚不但成为总统决策高参，而且成为直接处理内政外交日常工作的具体部门。

在尼克松授权下，总统国内事务助理埃立希曼（John　Ehrlichman）专横跋扈，把涉及国内事务的行政部门置于自己领导之下，内阁部长竟然要定期向他汇报工作。白宫办公厅主任霍尔德曼（H。R。Haldeman）权倾朝野，主持处理综合性大政方略，未经他点头，内阁部长和国会议员都无法面见总统，以致有总统“看门狗”（the　president's　son　of　bitch）之称。当尼克松出访时，霍尔德曼实际担负“代理总统”的重大职责，副总统阿格纽（Spiro　Agnew）纯粹是个摆设。这种现象逐渐引起参众两院的关注和不满。

在外交领域，总统国家安全事务助理基辛格大权独揽，成为尼克松制定外交和军事战略的主要顾问。他们两人对外交战略的看法极为一致：超越意识形态，注重国家利益，迷信秘密外交，忽视民主程序。基辛格惯用瞒天过海之术，把国务卿罗杰斯（William　Rogers）、国务院、参议院外交和军事委员会以及无孔不入的新闻界全都蒙在鼓中，象个超级间谍一样进行全球秘密外交活动，接连走出怪招险棋，诸如缓和中美关系、结束越南战争、签订美苏限制战略武器条约、中东和平谈判等重大外交活动竟然都以秘密外交的手段完成，而尼克松则以突然袭击的方式用电视讲话向全世界宣布秘密外交的惊人突破，把毫无心理准备的新闻界、内阁行政部门和国会震惊得目瞪口呆。由于早年的反共背景，当打破中美关系坚冰时尼克松反而无所顾忌，大胆地往前走。相比之下，民主党和新闻媒体的自由派因担心被扣上“亲共”的帽子，根本没有魄力提出一项改善中美关系的外交战略。

人们可能会有疑问，宪政法治号称是美国的立国之本，三权分立号称是美国政治的基本特征，可是美国总统在外交和军事领域的行为有时简直就象罗马帝国的专制帝王。这种奇怪现象常常使一些崇拜美式民主的人们深感疑惑和失落。

这个问题，实际上与美国宪法对总统外交和战争权力的含糊规定以及外交和军事的特殊性质有直接关系。根据宪法，外交事务的权力由总统和国会分享。比如，总统有权代表国家与外国缔结条约和任命大使，但缔结的条约和任命的大使需经参议院批准。但是，在实际运作中，由于外交事务具有高度保密和机不可失的特点，必须及时作出反应和果断决策，不可能事事经过民主程序由议事公开、反应迟缓的国会主导决策，这样，总统必然在外交事务中居于支配地位。在寸土必争、弱肉强食的国际社会中，外交的实质是在综合国力的基础上