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费城风云-第15部分
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防范的办法是实行轮换制。6月25日，伦道夫提出，在参议员任期规定后面加上“按固定比例退出”。威廉森接着提议，参议员人气6年（原定7年），这样就便于轮换。26日，戈汉姆提议：参议员任期6年，每隔2年，1/3议员离任。表决结果：马萨诸塞、康涅狄格、宾夕法尼亚、特拉华、马里兰、弗吉尼亚、北卡罗来纳7邦赞成，纽约、新泽西、南卡罗来纳、佐治亚4邦反对，会议通过戈汉姆的提案，后来这一方案又写进了《联邦宪法》。所以，联邦参议院每隔2年，就要改选1/3的议员。
这还没完，制宪会议还讨论了议员的报酬和兼职问题。富兰克林是不主张发薪水的，虽然他6月2日的发言讲的是行政官的薪水。富兰克林说，世界上最有诱惑力的是两样东西：权和钱。一个职务，如果既体面荣耀，又大权在握，还有利可图，那就足以让天上地下的人都趋之若鹜。这会是些胆大妄为、无所顾忌、为追求私利而百折不挠的人。然而我们的总司令（他指的是华盛顿），却连起码的年薪也不要，但凭一颗爱国的赤子之心，执法领军达8年之久。难道我们美利坚合众国就再也找不到这样的爱国者吗？富兰克林说，先生们，省下这笔年薪，并非我的目的。防微杜渐，才是我的忧虑所在。即便没有人附议或不被接受，我也心满意足，因为我已经尽到了自己的责任。
富兰克林的动议没有引起辩论。因为大家心里都明白，这其实行不通。凭什么要求总统和议员义务劳动？像麦迪逊那样靠借债度日来参加制宪会议的人又有几个？何况这个方案也有问题。一是只有富人才能从政，平民将与政治无缘。二是从政将成为业余活动，无法保证工作质量，也无法吸引人才。联邦政府成立以后，几乎所有的人都认为要解决联邦财政问题，非汉密尔顿莫属。但汉密尔顿当了6年的财政部长后，嫌部长薪水太低，辞职去当律师。薪水低了尚且不行，何况没有薪水？
看来薪水得有，问题是由谁来发。艾尔斯沃斯主张由各邦来发，因为各邦生活水平不同，无法制定统一标准。威廉森同意，戈汉姆、伦道夫、鲁弗斯。金、威尔逊、麦迪逊、汉密尔顿反对，因为这会造成联邦议员对各邦政府的依附。汉密尔顿说，付钱的人总是老板，拿了别人的钱就成了伙计。联邦议员并非各邦政府的伙计，他们的薪水当然不能由各邦议会来发。后来（8月14日），马里兰代表卡乐尔的话说得更难听。他说，如果联邦议会议员的薪水由各邦发，他们又可以担任各邦政府的职务，那好，各邦议会就可以对他们说：好好听话！不听话，就叫你们挨饿。听话，就发薪水。最后，除南卡罗来纳外，其余10邦都赞成联邦议员的薪水由联邦发。最后，联邦宪法规定，议员领取服务报酬，由立法保障，国库支付。总统也一样。至于法官，是终身制，而且任期内薪水只增不减。
这是一项重大改革。从此，从政不再是个别人的业余爱好，而是一种职业；总统、议员和法官也不再是兴之所至下海玩玩的“票友”，而是国家的雇员。他们拿了国家的薪水，就必须为人民服务，否则就是玩忽职守。可见，发薪水，反倒能够防止腐败。
议员领了薪水，当然不能再兼职。戈汉姆曾反对这项规定，事实上这项规定也有它的问题。比如像伦道夫、富兰克林这样的重要人物，就因为担任了本邦的行政官儿不能担任联邦议会代表，以至于制宪会议只好在费城召开，不能在纽约的邦联议会举行。6月22日，会议对此进行表决，决定是否取消不得兼职的规定。马萨诸塞、新泽西、北卡罗来纳、佐治亚4邦赞成，康涅狄格、马里兰、弗吉尼亚、南卡罗来纳4邦反对，纽约、宾夕法尼亚、特拉华3邦赞成反对各半，表决无结果。
事实上要解决这个问题也确实困难。巴特勒说，对于防止暗中搞鬼谋取官职的人，这种谨慎是必要的。许多人钻进议会，就是为了给自己和亲朋好友谋职务；这会使政府从根子上烂起。拉特里奇也说，议员兼职是腐败的根源，必须把门关紧！
但是反对的意见也有道理。鲁弗斯。金说，这种限制会使有本事的人顾虑重重，也会给行政官任人唯亲提供借口。因为有本事的人都当了议员，议员又不能再当官员，行政官就可以从剩下的庸才里面随便挑了。威尔逊也说，这不利于鼓励人才，战争时则会引起致命后果。比方说华盛顿因为是议员，就不能当总司令，会怎么样？汉密尔顿说，光靠爱国热情是不行的，吸引人才必须要有利益。单纯依靠爱国热情，是我们过去许多事物的根源。
麦迪逊则说，这个问题要两面看。议员兼职，确实会导致腐败。尤其是在议会内部，会形成封官许愿的不良风气。但问题是还有另一种情况，就是最优秀的人在议会里服务，不称职的人反倒当上了行政部门的大官。显然，要求议员绝对不许兼职，并不现实。因为这会使最能干的公民不想当议员了。
看来，制宪代表是既要防腐败，又要选人才，因此两难。也因此，谢尔曼说，最好是既有足够的吸引力，使人们愿意担任公职，又不能让这个职务变成诱惑。
8月14日，又讨论了一次。平克尼先生说，不得担任其他职务，是对议员的贬抑。既然当选议员，说明他们在人民当中有威望，为什么不能再担任官员？何况政治上也不合算。因为这样一来，议员就不再是吸引第一流人才的磁石了；而在他看来，至少参议院应该成为一所部长学校，一所国务活动家的养育院。
梅森则冷嘲热讽地说，干脆删去不得兼职条款，以便公开鼓励腐败。然后再邀请那些慷慨大方乐于捐助的人到议会来，他们一定会做到公平公正，把各种职务像分蛋糕一样切得匀匀的，彼此酬劳。按照现在美利坚做人办事的方式，可以推想落空的人一定微乎其微。只要再给贪图私利的人加点好处，就可以使那些有雄心壮志的人全部堕落。
格里说，他不认为不得兼职是对议员的贬抑，威望并不是什么好东西，它恰恰是通往虐政的道路。部长和国务活动家也没什么了不起，他可不想为他们办养育院。他感到悲哀，如果没有当官的前景，人民就不愿意当议员了；如果我们最好的公民，居然个个利欲熏心，我们不如马上选举一个独裁者。因为满足一个人的贪婪，总比满足一大堆人的贪婪容易。
伦道夫说，他过去反对，将来也会继续反对议员兼职，因为不能为树立权威和拉拢腐蚀大开方便之门。唯一值得考虑的，是议员不得兼职会在战时影响委任最称职的指挥官。于是巴特勒和平克尼建议推迟讨论，大家一致同意。
四、连环扣与防火墙
议员兼职问题的最后解决是在9月3日，形成的则是一个带有妥协色彩和回旋余地的方案，即联邦议员不得担任任期内设置或加薪的联邦文官职务，联邦官员在任期内不得担任议员。（文*冇*人－冇…书－屋－。电子书）也就是说，议员不是绝对不许当官。各邦（州）政府的官就可以当，任期前设置或者不加薪的官可以当，即便是任期内设置的，或者加薪，但不是文官（比如是军官），也可以当。唯一不许当的，是任期内设置或加薪的联邦文官。这是为了防止议员为了当官就利用立法权大量设置官位，或者先给某一官职加薪水，然后自己去当。总之，是防止他们以权谋私。不过，一个人当了官以后，就不能当议员了。议员当了官员，席位就空缺出来；官员要当议员，就必须先辞职。应该说，这是合理的。正如威尔逊所说，想当官也不是什么可耻的事，这种雄心壮志不应该受到责备，但对腐败则必须防患于未然。
议员的问题解决以后，对议会可以放心了吗？还不行，因为议会滥用权力的倾向防不胜防。7月21日，麦迪逊说，议会有一股强劲的趋势，要把所有的权力，全部囊括到他的漩涡，这是危险的真正根源。梅森也说，议会的立法不合正义而且有害，是常有的事，不能不对立法实行限制。也就是说，议会是可能通过“立恶法”来“施虐政”的，一旦得逞，犹如洪水猛兽，必须严防死守。
这就必须有人能否决国会的立法。这一点争议不多（贝德福德反对）。戈汉姆和古文诺莫里斯在7月21日都说，大家都同意对议会加以制约，问题是谁来行使这种权力。一种方案是由总统单独行使，富兰克林反对。6月4日，富兰克林说，在殖民地时代，这种否决权被总督频频用来搜刮钱财。如不私下和总督眉来眼去，再好的立法也通不过。结果形成惯例，议会先下令充实总督的库房，总督捞到了好处在签署法令。梅森也发表了相同的意见，他说这种否决权会被行政官用来和议会讨价还价。只要行政官和议会能做成交易，比如随心所欲地任命官员，把所有的权力都抓在手里，他就不会自找麻烦地行使什么否决权，也可以避免引起公愤了。
这是有远见的。尽管在制宪会议上，威尔逊等人都相信这一权力会很少使用，不过以防万一而已，但实际情况却很难说。华盛顿用了1次，亚当斯和杰斐逊1次没用，麦迪逊和林肯各用了7次，富兰克林。罗斯福却用了635次。现在，这一否决权已成了总统和议会谈判的筹码。每当议会讨论立法时，总统就会扬言，如不如何如何就要行使否决权。议会则必须权衡利弊，或者做出让步，或者坚持到底。
议会能够坚持，是因为它有再否决的权力。6月4日，全体委员会进行表决，结果8邦赞成，康涅狄格和马里兰2邦反对，通过决议：行政官有权否决立法，但参众两院可以分别以2/3多数再否决。这也是联邦宪法的规定。这个问题在6月6日，7月18日和7月21日又讨论了3次，原因是有人主张行政部门和司法部门联合行使否决权。但这个方案最后没有被接受。7月18日，行政官独享立法否决权的提案被一致通过。7月21日，威尔逊和麦迪逊再提司法部门参与立法复审的问题，但动议失败。
威尔逊和麦迪逊的理由是，仅有行政官复审立法，力度不够。麦迪逊说，即使行政官和法官联手，议会的力量还是会压倒他们。何况联合复审对三方都有好处。行政和司法部门捍卫了自己，立法部门则得到了帮助。古文诺。莫里斯也说，一个任期甚短（当时定的是6年，后来改为4年）、在位时间又可以被弹劾的行政官，根本就不足以构成对议会的有效制约。即便加上法官的力量，也不够。也许，新闻出版会是防止政治弊病的重要手段，可惜现在我们对此还不能盲目乐观。
这也是极有见地的。事实上新闻出版和舆论监督，正是美国人民防止滥权和腐败的有力武器。但在当时，看到这一点的人并不多，以至于在联邦宪法中竟然没有保护言论自由的条款。这就引起了梅森等人的抗议，并有了后来的宪法修正案。这个我们以后再说。
威尔逊和麦迪逊的动议遭到许多人的反对。戈汉姆说，他看不出要法官这样干有什么好处。法官的人数多于行政官，表决起来，行政官一点优势都没有，势必大权旁落。结果，不是行政官有能力捍卫自己，而是法官有能力牺牲行政官。格里说，这是把法律的解释者变成制定者，把法官变成国务活动家。他表示，决不能让法官和行政官结成不正当的联盟，用他们之间的狼狈为奸和攻守同盟来共同对付国会。拉特里奇说，复审会议人选最不宜考虑的就是法官。立法和司法必须分开，法官只有在司法时才能有发言权。路德。马丁也认为，这是一种危险的创新。法官本来就有对法律的否决权（即在审理案件时判某一法律违宪），如果再让他们参加立法复审，法官就有了双重否决权。何况法官在立法复审时，完全有可能否决得到人民拥护的立法。这就会使法官失去人民的信任，甚为不宜。
路德。马丁的意思很清楚：与其让法官参与立法复审，不如让他在审理案件时判某一法律违宪。对此，梅森回应说，这得等到该法应用到个别案例时，此前则只能眼见立法不公危害民众而无法反对。这当然也有道理。制宪会议前，各邦虽然也有法官判决某某法律未被该邦宪法的，但这种做法一直有争议。所以，这个办法到底行不行，大家心里没有底。
事实上，直到1803年，第四任联邦最高法院首席大法官约翰。马歇尔，才在联邦层次上创下了“司法复决”的先例，而且这个裁决正是针对麦迪逊的。
事情大概是这样：第四次总统大选时，民主共和党人杰斐逊在竞选中获胜（选举在1800年，表决在1801年），联邦党人亚当斯下台。下台之前，亚当斯任命了一批法官，由当时的国务卿马歇尔连夜签署，这些人后来被称为“午夜法官”。可是马歇尔签完字，就下班离任了。第二天，新国务卿麦迪逊来上班，就扣住这批委任状不发。于是一个名叫马布利的“午夜法官”，便一纸诉状把麦迪逊告到了联邦最高法院。这是联邦最高法院的首席大法官，正是连夜签字的马歇尔；而根据1789年的《司法法》第十三条，最高法院有权命令国务卿将委任状送达被委任人。然而马歇尔却并没有这样做。他宣布：尽管原告有权得到这份委任状，但最高法院却无权命令被告（即新任国务卿麦迪逊）将其送达。因为1789年《司法法》违宪。这是一份了不起的判决。联邦最高法院首席大法官马歇尔用对自己开刀的方式，维护了宪法的崇高性和永久性，也为司法部门赢得了权力和尊严。从此，一个三权分立的联邦政府才算是稳稳当当地建立起来，立法问题也才基本上可以让人放心。因为立法权虽然归国会独享，但要受到行政和司法部门的监督和制约。如果总统认为立法不妥，可以否决。最高法院虽然不能参与“立法复审”，却可以进行“司法复决”，即通过审判案件来裁决某一立法是否合法，实际上是进行了立法复审。这样，即便参众两院分别以2/3多数再否决总统的否决，强行通过某一恶法，最高法院还可以判其违宪，这样一来，在有可能被恶法伤害的人民前面，便扎扎实实地架起了三道防火墙——两院分开立法一道，总统立法复审一道，法院司法复决又一道。
更重要的是，立法行政司法三个部门，是一种连环扣的关系。国会有立法权，但没有执法权，也没有解释权。法案通过以后，怎么执行，怎么解释，它都无能为力。总统有执法权，但没有立法权，也没有解释权。他不能想立法就立法，想立什么法就立什么法，也不能随心所欲对法律任意诠释和歪曲。法官有解释权，但没有立法权，也没有执法权，他不能参与立法和执法，不能对立法和执法指手画脚，只能“无为而治”。如果无人告状，他什么也干不了。何况，就算有人告状，他也不能违宪。
议员、总统、法官之间，也是一种连环扣的关系。总统可以否决立法，法官可以判其违宪，但国会可以弹劾总统，法官的任命也要参议院同意，所以议员并不害怕他们。而且，由于法官的任命须经参院同意，所以，尽管这一任命由总统提名，法官却不欠总统的人情。总统也没什么可怕的。总统虽然有被弹劾之虞，但发起弹劾的只能是众议院，审理案件的只能
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