帝国的终结-第16部分

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和县官一样，也是牧民之官。州县之上，在明清即为府和省。明清的地方行政区域也是三级：省、府、县。省领府，府领县，省的级别最高。府则相当于现在的地级市或地区，其长官（知府）的行政级别为正四品。他的任务，主要是监县。这就是第二类地方官……　监临之官。他们的任务不是〃牧民〃，而是〃牧官〃。这也是〃官员代理制〃的一大特点，即不但由官员代理治民之权，而且由官员代理治官之权，可谓全面代理。

这当然是因为帝国实在过于庞大，皇帝不但无法直接牧民，甚至无法直接牧官。因此不但要在中枢设立有关机构（如吏部、都察院），在地方上也要实行分级管理（分级代理）的制度，甚至在省级之上再派官员。比如清代官制，省级地方官是承宣布政使（简称布政使）和提刑按察使（简称按察使）。布政使又称藩台，主管一省的民政和财政；按察使又称桌台，主管一省的司法和监察。布政使和按察使都有自己的衙门和下属职能部门。布政使的衙门叫布政使司（藩司），按察使的衙门叫按察使司（臬司），号称二司（明代则还有都指挥使司，号称三司）。二司是平级单位，平时各行其政，遇到大事则要由二司会议，所以藩司、臬司都相当于省政府。只不过藩司地位略高（从二品），桌司地位略低（正三品）而已。

藩台和臬台之上，是巡抚和总督。巡抚和总督都是中央派驻地方的官员，是〃省之上级地方官〃，也都有中央政府的职衔。总督例兼都察院右都御史衔，巡抚例兼都察院右副都御史衔，是名义上的监察部部长、副部长；同时还要兼领兵部尚书、侍郎衔，是名义上的国防部部长、副部长，因此也有自己的直辖部队。总督的直辖部队叫督标，军官有副将、参将；巡抚的直辖部队叫抚标，军官有参将、游击。总督的辖区，多的有三省，少的一般也有两省（个别一省），巡抚则只管一省。总督〃上马管军，下马管民〃，巡抚则基本上只管民，不管军。但不论权力大小地位高低，巡抚和总督都是代表中央的监省之官。

巡抚和总督监省，省监府，府监县，督抚则由中枢监察之。这样，从中央到地方，从省、府到县，便都在集权控制之下。帝国的官员代理制度，应该是万无一失的了。

然而事实似乎并非如此。

第四章　官员代理　二　如此牧民

在帝国的所有代理人中，县官是最低一级官员（正七品）。县级以下，就没有官了，只有僚或吏（县级以上，则既有官，也有僚或吏）。同样，在帝国的行政区域中，县也是最低一级地方政权。县以下，乡、亭、里、什之类，认真说来只是半官方的地方自治组织，不能算作地方政权或地方政府。所以，地方官也好，地方政府也好，均以县级为最低。然而县和县官却又是最重要的。从秦汉到明清，各级行政区域的设立和称谓迭次变化，唯独县制亘古不变。秦汉时叫县，唐宋元明清时也叫县；秦汉时是最低一级地方政权，唐宋元明清也是。因此，县，是官员代理的起点，也是终端。县以上不过逐级监临，县以下则乡民自治，只有县才是代表中央直接治民之所。这一制度，无妨称之为〃政权建在县上〃。

实际上县官的职掌也相当重要而繁杂。县官掌一县之政令，职在平赋税，听诉讼，兴教化，励风俗，举凡扬善惩恶，养老恤孤，祀神贡士，施教读法，均须亲力亲为，躬亲厥职。朝廷之政令，必赖县官得以贯彻；民众之疾苦，唯有县官知之最深。因此朝廷视其为〃亲民官〃，民众视其为〃父母官〃。对于朝廷来说，吏治的好坏，只要考察县官便知一二；对于民众来说，朝政的好坏，也只能从县官那里去感受。所以朝廷和百姓对县官的期许和要求都很高。一个合格的县官，不但要尽忠尽职，而且要廉洁自律，克己奉公，爱民如子，并成为庶民的道德表率。倘有贪墨读职、为非作歹，则律当严惩不贷。

在这里，县官显然被帝国一厢情愿地设计为忠心耿耿的牧羊人或牧羊犬。他们应该忠于自己的职守而对羊群秋毫无犯，坚守自己的岗位而不怕日晒雨淋。可惜，这些牧羊人或牧羊犬并不都像农场主想象的那样称职，那样听话。称职的县官，历朝历代都有，但不太多。清廉的县官，历朝历代也都有，也不太多。尤其是在王朝末年，这些牧民之官很少有不打羊群主意的。好一点的也许只是像馋猫，坏一点的就简直像饿狼。

这其实也是给逼出来的，原因则有两个方面，即朝廷的重视程度和官员的待遇高低。一般地说，王朝对县官的任命比较重视时，待遇就高，县官的表现也好，比如汉初、唐初；王朝不重视，则待遇也低，表现也差，用人也不当，比如五代。结果是县官好，则王朝和百姓都好；县官差，则王朝和百姓都遭殃。最能说明问题的是明代。《　明史·　循吏传》　说，本朝开国以来，政治清明达百年之久。即便是在英、武两朝的多事之秋，民心也很安定（无土崩之虞），就因为县宫们大体上不错（由吏鲜贪残故也）。但是到了后来，就不好说了。县官们大多把任所当作旅馆（以官守为逆旅），把自己看作客人（以己为过客），对地方的凋敝和民生的困苦置若罔闻，根本就不当回事。为什么会这样？就因为从太祖朱元璋，到仁宗、宣宗，都非常重视县官，凡当鼓励者无不鼓励，并且有一系列的政策作为保障。后来，这些政策和做法废的废（如久任制度），疏的疏（如吏部选法），旷的旷（如赍敕慰劳），上级官员敲诈勒索的事反倒频频发生（举劾惟贿是视），县官们又怎么好得起来呢？

显然，这里说的待遇，既包括经济待遇，更包括政治待遇；而县官状况不佳，又首先是因为品级太低（七品芝麻官），因此往往被人看不起。品级低，经济待遇就低。县官的月薪，在汉代是粟二十斛（约280　公斤），钱二千，在明代则只合人民币1130　元（吴思《　潜规则》　）。其实历代官俸除两宋以外，都不算高，而以明清两代为尤低。明代一个正二品的六部尚书年薪只有纹银152　两，清代的一品大员也只有180　两。要知道，当时官员的俸禄和我们现在的工资并不是一个概念，明清官员的傣禄是要用来给别人开工资的。比如总督、巡抚，没有下属职能部门，要靠自己出钱聘请〃幕友〃来帮忙。州县虽有政府，有僚属，有吏员，也仍要聘〃师爷〃。师爷和州县，是雇佣关系。他们不是上下级，师爷也不是国家干部。师爷的薪水，当然得州县自己出。这就是一笔相当可观的开销，且不说还要赡养父母，供养妻儿，周济亲友，置办产业，以及各种各样的招待应酬，些微俸禄岂非杯水车薪？

官如此，僚和吏就更可怜。我们知道，帝国的官僚体系是由官、僚、吏三部分人组成的。官，就是各级衙门的正官或长官，比如郡守、县令。僚，则是长官的佐属，比如县丞、县尉、主簿，都是协助长官处理事务的属员。僚属在帝国前期由县官自行征辟，隋起改由中央政府任命，结果从此形同虚设，成为闲职冗员，所司事务均委之以吏。吏，本来也是官员队伍中的一分子，只不过政务官叫官员，事务官叫吏员。所以官吏二字，往往混为一谈。比如〃吏治〃，比如〃封疆大吏〃，其实说的都是官，不是吏。但自隋唐以后，官与吏就不可同日而语了。只有官和僚才算是官（干部），吏则是民（职工）。各级衙门的长官和僚属不论职位高低，都是〃朝廷命官〃，也都有品级，比如知县正七品，县丞正八品，主簿正九品。胥吏却是官府中的〃服役人员〃，其身份与衙役并无区别，只不过其他人或服劳役，或服兵役，他们则提供知识性服务而已。因此胥吏地位极低（常被呼为〃狗吏〃）　，待遇也极低（往往领不到薪水）。吏员的禄食，有的朝代有，有的朝代没有。同一王朝之中，又有的时候有，有的时候没有。即便有，也微不足道。官的俸禄尚且不高，何况乎吏？

比胥吏级别更低的是衙役，比如更夫、捕快、狱卒之类。这些人根本就是〃民〃，最初都是从民众当中征发来无偿服役的。既然是无偿服役，自然并无薪水，只有伙食补贴，叫〃工食银〃，其数亦不过每日二三分，仅供夫妻二人一餐之用。这在帝国，已是〃皇恩浩荡〃。因为其他被征发来无偿服役（比如修城墙）的民众，政府是连一餐饭都不管的。但在这些人，却是生计维艰。因为他们一年到头，都要在衙门里当差。不像其他民众，尚有别的活路。

然而尽管如此，愿意担任县官、胥吏、衙役的仍大有人在。原因就在于这些职务虽然薪资极低，权力却很大，也很威风和排场。前已说过，帝国是典型的权力社会。它的一切都是靠权力来维持，也是靠权力来运作的。因此，为了维护权力的至高无上，帝国从来就不惜成本，不吝代价。这样，一个人，只要拥有了帝国赋予的权力，他就有了高于一般民众的地位，哪怕他在帝国的权力系统中，只不过是一个最不起眼的蕞尔小吏。但由于他在行使权力的时候，代表的不是他个人，而是帝国，就不能不让一般民众胆战心惊。换句话说，胥吏和衙役虽然不是牧羊人，却好歹也是牧羊犬。这就足以让〃羊〃们敬畏。

州官县官的权力就更是大得吓人。作为朝廷派遣至州县的〃牧民之官〃，他集司法、行政和监察之权于一身，在一州一县之内令行禁止，生杀予夺。由于上级部门非有大事不会过问，僚属、胥吏、衙役、百姓又全无监察之权，因此县太爷们完全有可能〃只许州官放火，不许百姓点灯〃，甚至利用手中的权力让治下小民魂飞魄散，家破人亡。也因此，历史上又有〃灭门知县〃和〃破家县令〃的说法。

一方面是权力极大，另一方面是薪资极低，那么，有谁不用手中的权力来换取好处呢？

最常规的做法是收取〃耗羡〃。我们知道，帝国的财政收入，主要靠纳税完粮。运到国库【文】里的，便既【人】有银子，也有【书】粮米。但从【屋】地方到中央，千里运粮，岂能不损耗？碎银子要铸成元宝，损耗也在所难免。然而户部收缴的银粮，却要求足银足米。因此，只能在收银收粮的时候多收一点，叫〃米耗〃和〃火耗〃。米耗，就是多收的粮；火耗，就是多收的钱，统称〃耗羡〃。这是于事有理于法有据的，不能算作违法乱纪。问题是〃耗羡〃的计算方式却很含糊。地方官在计算损耗的时候，当然也不会有多少算多少，而是会再多算一点。这就有了一笔额外收入。这笔额外收入，既不是贪污，也不是受贿，只能说是〃税外收费〃，因此历来就被视为理所当然。

此外还有种种灰色收人，如〃公事〃、〃规礼〃、〃罚赎〃等。公事，就是乡里来县办事时送的红包；规礼，就是逢年过节地方商贾缙绅送的礼金；罚赎，则是赃罚赎罪之银两。这些自然都落入州官、县官腰包，数目也相当可观。比如海瑞在淳安县令任上，一次革去的各种不正当收入，就达六千两之多。这些所谓〃不正当收入〃；　其实还是常规性的，官场上习以为常不被看作腐败的。如果州县贪得无厌，则还会层层加码，以至于〃征收有羡余，又有额外之征；罚赎有加耗，又有法外之罚〃（张萱《　西园闻见录》　卷九七）。这一州一县民众百姓的日子，也就可想而知。

州官县官以权谋私，胥吏衙役也不含糊。他们以权力换取好处的办法和门路并不比长官少。因为长官〃君子动口不动手〃，收租催赋、摊派徭役、管理市场、设置关卡、处理民事、捉拿人犯，便都是胥吏和衙役的事，其中自然大有文章可做，大有油水可捞。最〃廉洁〃的，也会在下乡收粮时白吃白喝，代交诉状时收取茶钱。而且，由于吏员不受官员回避乡里、期满调任的限制，因此为吏者往往世代为吏，以至于〃官无封建而吏有封建〃，胥吏成为横行一方、连官都要让他三分的〃地头蛇〃。对于这样的地头蛇，老百姓除了花钱去〃摆平〃以外，是没有什么别的办法的。

事实上，如果县官只不过收点〃耗羡〃，胥吏和衙役也只要点〃茶钱〃，这一方百姓的头上就要算是〃青天白日〃了。可惜帝国默许的〃税外收费〃并没有谱，州官、县官、胥吏和衙役们又欲壑难填，结果百姓们便只好无休止地接受他们的盘剥。比如依照《　大清会律》　的规定，各地驿站（机要局、邮政局兼招待所）的号草（驿站喂马的草料），应由地方财政拨款向当地民众购买，所需经费则从田赋正额和地丁银子中拨给。然而许多地方的实际做法，却是让老百姓无偿缴纳号草，政府并不给钱。这就已是盘剥。更可恨的是，草民们在交草时，还必须向驿站的吏员和差人送银子，而驿站的秤也从来就不准。于是百姓们在缴完了皇粮国税以后又被盘剥三次：白交，多交，还要送红包（请参看张集馨《　道咸宦海见闻录》　）。

这还不是最黑暗的，最黑暗的是司法腐败。比方说，在民事诉讼中两边勒索，吃了原告吃被告，一直吃到双方都家财已尽时，才〃各打五十大板〃，草草了事；或者在刑事案件中严刑逼供、草菅人命、榨取钱财，甚至故意制造冤假错案，敲诈勒索。比如某地发生盗案，则将被盗人家周围富户全部假定为有窝赃嫌疑，予以拘捕，然后从上到下地收取贿赂。凡此种种，不胜枚举。帝国的子民在这种〃牧羊人〃的〃放牧〃之下，除了不断献出〃羊毛〃甚至〃羊肉〃之外，几乎已没有办法保住自己的小命。

第四章　官员代理　三　权力的赎买

州县体禄太低而权力过大，只是官员腐败的原因之一。它既不是腐败的全部原因，也不是腐败的根本原因。为了弄清楚这一点，我们必须追踪州县盘剥所得的去向。

去向也很简单：一部分落人私囊，一部分孝敬上司。

首先我们必须清楚，包括〃耗羡〃在内的额外收入是只有州县才有的，因为只有州县才是直接与民众打交道的〃牧民之官〃。也只有他们，才能在常规税费之外加收加派。这就会造成极大的失衡，即级别最低的州县的收入，竟大幅度地高于府道、抚督和中枢官员（京官）。这当然绝不可以，事实上州县也不敢独吞自肥。他们的这笔额外收入，是要拿出相当部分来孝敬上级的。问题在于要有一个名目，也要有一个规矩。没有名目，便会有行贿嫌疑；没有规矩，则无从把握分寸。好在遇到诸如此类的问题，帝国的官员们从来就不缺乏智慧，一种行之有效的方案很快就在实践中产生。它的名字，就叫〃官场陋规〃。

官场陋规又叫〃规礼〃，也就是照规矩要送的礼金。这些规礼包括临时性的和常规性的两种。常规性的大体上是冬夏各一次，分别叫〃炭敬〃（取暖费）和〃冰敬〃（降温费）。再就是〃三节〃（春节、端午、中秋）、〃两寿〃（领导和领导的太太过生日），要送〃节礼〃和〃寿礼〃。礼金的多寡，因地（穷县富县）因职（肥缺苦差）而异，但不送是不行的。

临时性的礼金也有一定之规。比如上级来视察时要送〃程仪〃（即〃路费〃）　；下级到上级衙门办事要送〃使费〃和〃部费〃，其中送给地方政府的叫〃使费〃，送给中央部院的叫〃部费〃。此外，长官的门房那里要送〃门敬〃，跟班那里要送〃跟敬〃。如果是接到任命，进京陛辞，或原本在京待命，即将赴任，则离京之时须向有关官员送〃别敬〃。公元1845　年（清道光二十五年），一个名叫张集馨的地方官，从朔平知府调任陕西督粮道