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中国历代行政区划的变迁-第9部分
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但是毕竟唐代后期犬牙相入的方镇为数也并不多，另一显著之例是昭义军节度使辖有太行山东西之地。多数方镇还是与山川形势大体一致的。因此从秦到唐，犬牙相入的原则还一直处于从属的地位。当然也有所发展，秦代的出入只在个别的县，唐后期已扩大到州。宋代以后，犬牙相入原则使用得更为普遍。
宋代跨越重要山川的州府比唐代要多。如河南府领黄河以北的河清县，黄河以北的孟州又领有黄河以南的河阴、汜水两县，使孟州的领域形成奇怪的扭曲状。又如泗州跨淮水南北之例，也为唐代所无。
宋代的路也比唐代的道更偏离山川形便的原则。唐后期武宁军节度使（即徐泗濠节度之后身）虽辖有淮南北之地，但其所领四州，仅有一州在淮南。北宋淮南东路虽以淮南为名，却有半路在淮水之北。而且该路与其北面的京东东路边界还形成犬牙相入的曲折状。两汉的豫章郡与唐后期的江南西道和今天江西省几乎相等，是一个比较完整的地理单元，在宋代则把它一分为二，东北部归江南东路，其余部分与今湖北东南角组成江南西路。又北宋的河东路缺西南一角，却又在西北方面越过黄河，有河西之地。永兴军路以今陕西为主体，但却有河东一隅与豫西一角之地，而且更重要的是该路已越过秦岭，领有商州。虽然商州很小，而且不全在秦岭以南，但这是历史上秦岭南北首次被同一个政区所跨越。荆湖北路也很特别，其西南部分顺着沅水流域上溯直至与广南西路交界。
凡此种种都说明犬牙相入的原则正在起质的变化。在秦代，这一原则只不过使郡界与山川走向不完全一致，其出入不过一二县，二三县之地，到宋代其出入已达两三州、三四州的程度。到金与南宋对峙时期，情况又有进一步发展，如金代的京东西路的部分领域形成一条狭窄的走廊伸入京东东路与河北东路之间。南宋路的分划虽然沿袭北宋未有大变，但改变的想法已在酝酿之中。总之，宋金两代出于加强中央集权的需要，已发展了犬牙相入的原则，但最根本的变化还是产生在蒙元帝国建立之后。
第四节 犬牙相入原则的极端化
元代是犬牙相入原则发生转折性变化的时期。无论是作为高层政区的行省，还是降为统县政区的路，犬牙相入的原则都走向了极端。
元代的路与路之间，情况千差万别，就层级而言，北方许多路除直辖县外，又通过属州再领县；南方不少路则较简单，路下不带领县之州。就幅员来说，路与路悬殊也很大，大的如山西地区，只设两个半路，一路有半个今天的省那样大；小的如福建兴化路，只有两县之地。就边界而论，南方的许多路以山川为界。而河北、山东地区的路却极端犬牙交错，以至于产生许多飞地——即与本路地域不相联接的属地。
最能体现犬牙相入原则极端化的实例是行省的划界。元代行省幅员十分广阔，即使小省也有数十万平方公里之巨，而且行省长官握有军、民、财政大权，加之行政区划层级既多又复杂，为了防止分裂割据现象的发生，唯一的手段只有利用犬牙相入的原则。因此，元代的省完全一反过去汉州、唐道、宋路的划分方法，无视历来最重要的几条山川边界——秦岭、淮河、南岭、太行山的存在，使得任何一个行省都不能成为完整的形胜之区。
例如，陕西行省越过秦岭而有汉中盆地；湖广行省以湖南、湖北为主体又越过南岭而有广西；江西行省也越过南岭而有广东；河南江北行省则合淮水南北为一体；中书省直辖地又称“腹里”，却跨太行山东西两侧，而兼有山西高原、华北平原和山东丘陵三种不同的地理区域；至于江浙行省，乃从江南平原逶迤直到福建山地。只有四川行省稍成四塞之国，但其北面屏障秦岭并不属该行省，难于养成长期割据的气候。
行省这样划分就使所有凭借山川之险的因素完全消解。因此元代行省幅员虽广，分权虽大，但是缺乏实行割据的地理基础，也就不易产生分裂局面。对比唐代的道和元代的省，我们就会发现，两个朝代的划界方法正好完全相反。唐道的分划是以横向为主，元省的分划却以纵向为重。
中国的主要山川都呈东西走向，而唐代的道是以山川形便来划分的，所以唐初的10道，大都是横长竖短，河南道由山东半岛到豫西山地；江西道从东海之滨到贵州高原，横向长度都在1000公里以上，纵向却只400—500公里，岭南道、山南道、淮南道、陇右道也都是既扁且宽。只有河东道、河北道、剑南道是既狭且长，但这也是山川所限，河东道位于太行与黄河之间，河北道为渤海和太行所限。元代分省的意愿与唐代分道相反，既要便于军事上实行由北向南的控制，又要破除山川之险，省的形状也自然与道完全相反。陕西、湖广、江西、江浙四省南北长而东西短，正与江南、岭南二道的横向布置相径庭。而中书省又把山东、山西（唐河东道）与河北合在一起，却是变纵向为横向。
后人对元代划分行省的方法，大多予以贬斥。清人储大文说：“元代分省建置，惟务侈阔，尽废《禹贡》分州、唐宋分道之旧。合河南、河北为一，而黄河之险失；合江南、江北为一，而长江之险失；合湖南、湖北为一，而洞庭之险失；合浙东、浙西为一，而钱塘之险失；淮东、淮西、汉南、汉北州县错隶，而淮、汉之险失；汉中隶秦，归州隶楚，又合内江、外江为一，而蜀之险失。故元、明二季流贼之起也，来无所堵，去无所侦，破一县，一府震；破一府，一省震；破一省，各直省皆震。”
平心而论，储氏此说尚未完全触及要害，他还未提到最不合理的合岭南、岭北为一，合太行山东西为一两事。而且合江南、江北为一是明代的事，元初虽一度有过，但后来已纠正。合浙东、浙西为一，本非元代之过，唐代和北宋时浙东、浙西根本未分，因此不宜说“尽废唐宋分道之旧”。同时，归州隶楚亦在唐宋而不在元。但是储氏所说因天险尽去而引起地方治安无法维持却有一定道理。
再进一步分析，犬牙相入极端化的做法虽然发生在元代，但其思想在南宋已经萌发。民族英雄文天祥就已提出：“今宜分天下为四镇，建都统御于其中，以广西益湖南而建阃〔kun捆〕于长沙；以广东益江西而建阃于隆兴（今南昌）；以福建益江东而建阃于番阳（今波阳）；以淮西益淮东而建阃于扬州。责长沙取鄂，隆兴取蕲黄，番阳取江东，扬州取两淮，使其地大力众，足以抗敌。”（《宋史·文天祥传》）
文天祥的建议几乎与元代南方几省的区划完全一致，这正是从政治、军事观点出发而得出的共同结论。文天祥为了北向抗敌，认为必须多头出击，又为了使“地大力众”，必须合两路为一路，所以就主张合湖南、广西为一，合江西与广东为一，合江东与福建为一，产生纵向的合并。如果横向合并，例如合江西、湖南为一，合广东、广西为一，那么虽地大力众，但却只有一个出击方向，在军事方面自然不利。
元代统治思想恰好与此相反相成，是既要实行南向控制，同时又要使行省成为地大人众的军事殖民区，因此对宋代的路也只能采取纵向合并的办法，以荆湖南北路和广南西路组成湖广行省；以江南西路和广南东路组成江西行省；以江南东路和福建路再加上南宋首都所在的两浙路组成江浙行省。试想如果将湖南、江西合组一个行省，两广又合组一个行省，那么中央政府对岭南的军事控制不是鞭长莫及了吗？因此元代的南向控制与文天祥的北向抗敌的思想正是“相反而皆相成也”。
如果再更详细地观察元代行省的分置过程，还可以发现，元初七省的区划完全是南下军事征服行动的直接后果，后来的11省则是根据行政管理需要，再作进一步调整所形成的。由上述情况看来，元代的分省建置并不全是“惟务侈阔”的毫无根据的胡思乱想，而是出于明确的军事、政治统治的需要而制定的。
当然，元代这样分省只服从于中央集权统治这个唯一目的，必定要产生许多弊病，如地方无险可守，于长治久安颇为有碍；再如纵向建省，将不同气候土壤的地理区域合而为一，对农业经济发展不利；又如行省地域过大，于和平时期的行政管理很不方便，省与路之间不得不再设道一级监察区域，增加了管理层次。所以明代兴起以后，对这些弊病有所改革。但这些改革并不是放弃犬牙相入的原则，而是从另一个方面造成新的犬牙相入区域。
明初因为建都南京，南方的统治稳固，因此将元代南方三省统统一分为二，江西省回到汉豫章郡，唐后期江南西道的范围，又成了完整的地理区域；福建省回到唐后期福建观察使辖区和两宋福建路的领域；两广则因袭宋代而有所调整。此外，明朝政府又将元代北方的中书省一分为三：北平（后改北京、京师）、山东和山西。将中部的河南江北行省之地分属南京、河南、湖广三省。元代犬牙相入之区只留下陕西一省。但是明代新的犬牙相入形势又产生了。
首先是南京的建置。明太祖朱元璋定都江南的金陵（元属集庆路，明属应天府），他的老家又在淮南的凤阳，于是洪武元年（公元1368年）他以金陵与凤阳为两个中心，划出一个包括淮北、淮南和江南三部分不同地域的大南京，这是史无前例的举动。淮河和长江都是历史上行政区划的重要分界线，宋代以前跨淮或越江的政区都是罕见的现象。元代虽厉行犬牙相入的原则，但元初的江淮行省只跨长江两岸，元中期的河南江北行省仅越淮河南北，从未出现过同时跨江越淮的政区。明代南京因为地位特殊，所以幅员很大，包括16府和四直隶州，其西北角直达今天的安徽砀山，离北京①的南端不过100多公里。
南京的设置使邻省浙江相形之下显得过于局促，一共只有九府之地。于是后来将嘉兴、湖州两府割给浙江，但这样一来，却再次违背了山川形便的原则，使太湖流域分属于两个高层行政区划。而在历史上太湖流域历来处于单一的高层政区之中，从秦汉历隋唐至宋元不变。因此，清初大学者顾炎武形容这一做法是如同把人腰斩一般。
南京属下的府，也同样存在犬牙相入的现象。如首都所在的应天府地跨长江南北，朱元璋以其老家凤阳置一大府，又使其领域据淮河两岸。
南京而外，还有几处典型的例子。第一个是河南省。朱元璋建立明朝是由南而北的军事行动造成的，恰与元代相反。因此建立河南省的时候，故意使之有黄河以北的属地，以和后来的京师南界成犬牙相入状态。这条界线几经调整，直到解放后才由曲折状态变成直线，但河南省兼有河北地的现象依然存在，而且这块地方是河南省最富庶的地区，解放初曾以之为主体一度建立过平原省。
第二个是贵州省。贵州是明永乐十一年（公元1413年）分湖广、四川、云南三省部分地区所置。明代贵州省的边界十分特殊，东、南、西三面且不提，其北面省界向内凹进一大段，四川省属地如同一把尖刀直插入贵州的腹心。现代史上赫赫有名的遵义及其附近地区当时都属四川所有，而非贵州属县。这样划界显然是为了控制新建省的需要，直到清代雍正年间，贵州省才形成今天的完整边界。
清代省界基本上沿袭明代而来，没有大的变动，如上述贵州省界就是最重要的调整，再则只是在南京（清初改称江南）、陕西、湖广三省一分为二时确定两个新省之间的界线而已。
陕西分置甘肃省，以延安、西安、凤翔、汉中四府的西界为省界；湖广分置湖北、湖南两省，以原岳州北界为省界；都不费什么思量。只有江南省分成江苏、安徽两省则是有所考虑，并不采用历史上横向划分、以符合自然地理区域的做法，而是竖切一刀，将其分成东西两半，使皖苏二省都包有淮北、淮南和江南三部分地。这样做是为了使富庶的江南和稍次的淮南，以及经济上相对落后的淮北能够肥瘠搭配。历史上农业经济重区的转移是由北而南，本来淮北地区经济文化都相当发达，汉晋时期有所谓“汝颖之士利如锥”的说法。唐代以后，淮南地区发展很快，有“扬（州）一益（州）二”之称。南宋以来，江南地区之发达居于全国之首，淮南、淮北已瞠乎其后。至明代，淮河两岸灾害不断，已退而为贫困地区了。把淮北、淮南和江南地区合于一省之中，虽然有悖于山川形势，但是从肥瘠搭配的原则出发而这样做，也只能说是情有可原。
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注释：
①明代的北京（京师）大约相当于今天的北京市与河北省之和。
第六章 赤畿望紧上中下——行政区划的等第变化
在同一层级的行政区划中，由于有幅员大小的区别，有人口多寡的不同，有赋税数量的差异，还有行政事务繁简难易的高下，以至于有地位重要与否的分别，因此历代都依据不同的标准把同级政区划分成不同的等第。
第一节 县级政区的等第
作为基层政区的县从秦汉时代开始便有等第之分。《汉书·百官公卿表》载：县“万户以上为令，秩千石至六百石；减万户为长，秩五百石至三百石”。说明当时县以一万户为界限，分为大小二级，大县的长官称令，小县称长，这最先是秦制，后由西汉所继承。
《续汉书·百官志》又说：“每县、邑、道，大者置令一人，千石；其次置长，四百石；小者置长，三百石……县万户以上为令，不满为长。”这里东汉制度又稍有不同，万户以上仍是大县，万户以下似分两等，或可分为次县和小县。
从理论上来说，上述分等的标准表明秦汉县的等第是以该县户口的多寡来划分的。但是其中实际上又有许多例外情况。譬如，边地的县等第偏高，数百户就可以置县令，当大县看待，这是地理位置重要的缘故；经济发达区域的县等第偏低，河南南阳一带土地肥沃，人口密集，四五万户的县也只置县长；江南七郡虽户口不少，但其中只有临湘（今长沙）、南昌、吴（今苏州）三县置令。更有一些特例，如分封给贵族的邑，虽小也可置令。东汉桓帝时以汝南郡阳安封给女儿为汤沐邑，于是该邑长官称令，公主死后，阳安令复降为阳安长。汉代的县级政区有县、道、邑、侯国四种，侯国的长官称相，地位等同于县令。
可见县的等第不完全以户口的多寡来划分，也与其地位、重要性、职事繁简以及所处地域的经济水平有关。
汉代户口繁盛，据《汉书》记载，在平帝元始二年（公元2年）时，已有12233062户，当时县的总数大致为1587，平均每县有7708户。由此可知，其时万户以上的县不少，故此可以万户作为划分县等的标尺。但是在经过汉末大乱三国纷争之后，人口数量大大减少，加之士族隐瞒农户数目等多种原因，西晋户口统计不过2459840户，只及西汉的1/5，而县数犹有1232，平均每县仅约2000户而已。因此县的分等标准大大降低，以300户，300户以上，500户以上，1000户以上，1500户以上，3000户以上分
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