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剑桥美国经济史-第44部分
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在这一阶段，激进分子们影响新政策制定的能力得益于司法“起诉权”（standing）的扩大。过去如果要从行政立法中寻求司法豁免的话，将受到直接约束行政决策的党派的限制。实际上，为了提高政府管制的有效性，新政改革者们确实曾经希望强化这种限制。但是1946年的《行政程序法》（the Administrative Procedures Act）为“遭到法律伤害”或者“受到不利影响或有冤屈”的任何人打开了司法起诉的大门。在20世纪60年代和70年代早期，法庭逐渐允许包括公共利益集团在内的受管制影响的部门对管制法的执行提出异议。在这个过程中，激进主义的法庭扩大了管制应用的范围，也扩大了可以推翻管制方面的决策的基础。
尽管商业集团仍然认为它们代表着自愿行动信念和贸易协会的普遍接受的标准，但新的激进集团还是说服了国会和公众，认为需要一个更有效、更合法的政府管理结构。国会授予了激进的新机构极大的权力，虽然这些权力要由一个以前从未有过的法律专家组和国会勘察机构来负责解释。这些新机构在改革的热情和自它们产生以来就相伴随的媒体的支持下，普遍采取了迅速、果断的行动。在这个过程中，它们采取了一些戏剧性的行动，通常在随意的花言巧语中表达其主张，这导致商业社会对它们始终有一种憎恶之情。
行政机构的形式也相继发生了改变。消费品安全委员会（CPSC）在组织形式上还保留着委员会的形式，但在结构上则完全避免了来自政治方面的影响。国家公路交通安全管理局（NHTSA）单独受一个由总统任命但向交通部报告的行政长官的领导。在职业安全与健康署（OSHA）中，国会将执行、研究和评价的职责分给三个相互分离的、隶属于两个执行部门的组织。其他通常的形式是环境保护署选择的那种形式——单独受一个由总统任命、向总统报告的行政长官的领导。
政府对企业的管制（10）
在每年50 000人因交通事故而丧生这一惨状面前，以及受到拉尔夫·纳德1965年出版的《任何速度都不安全》（Unsafe at Any Speed）一书的启示，国会于1966年通过了《机动车安全法》和《公路安全法》。这些法令授权NHTSA订立机动车行车安全必需的标准。在4年中，管理局颁布了29个特殊标准，覆盖了从疲劳驾驶到禁止儿童驾车的每一个细节。它还制定了直接检测计划和现场监督计划。标准的执行最重要的是依靠厂商的产品“召回”制度。这种制度成本高昂，一次召回就要涉及超过600万个产品单位。在1966—1980年间，由于2 942起不同的安全缺陷，有8 370万辆汽车被召回。 NHTSA的规定，比如1977年发布的对系安全带的消极限制以及它制定的更为昂贵的召回制度，引发了激烈的辩论。成本是否超过了收益——也就是说，安全规则真正挽救的生命是否足以抵补花费的成本——也是争论的问题之一。但事实证明，交通事故中的死亡人数的下降与联邦安全标准的推行是有相关性的。
每年发生的工伤事故也造成了数千人死亡、数百万人伤残。林登·约翰逊（Lyndon Johnson）总统在1968年对职业安全和健康立法发出了倡议，理查德·尼克松总统后来签署了这一法案。经济组织虽然同意这一立法的原则，但它们反对许多执行上的规定。但是，劳工组织发起了一场英勇的立法运动，这场运动与公众在健康问题上的意识普遍加强相结合，产生了1970年的《职业安全与健康法》。但是这一法令中麻烦的组织安排和不实用的规则制定程序都是妥协的结果，也导致了一些错误和挫折。起初，职业安全与健康署（OSHA）不得不采用诸多“国民一致同意的标准”，这些标准在历史上是由同业工会发展起来的。许多标准都是陈旧的，甚至是空洞的。它们主要关心的是标准的设计而不是执行。
OSHA的工作主要放在违规行为、处罚和撤销命令的检查和援引判例这些方面。 OSHA的这些毫无价值或者错误的规则除了遭到多年的嘲笑之外，其管制也遭到了大企业的批评，因为它们的投入巨大，而收益甚微；还遭到小企业的批评，因为它们受到那些繁文缛节的限制，且其成本超过了它们的业务所能保证的收益；同时也遭到劳工组织的批评，因为管制缺乏效率，它们对以卫生为代价来强调安全感到失望。OSHA对事故和伤害的统计研究也没有什么说服力。
紧接着OSHA之后的是1972年通过的《消费品安全法》。联邦政府在产品安全方面的作用从前是限定在制定特定产品的法令方面，现有的机构开始强化了这一作用。新的法案赋予由5名成员组成的委员会广泛的权限来对成千上万种产品进行管制（除了汽车、烟草、药品、枪支和其他进行个别管制的商品）。消费品安全委员会（CPSC）可以颁布强制性标准，禁止生产和强制召回，可以要求对危险进行标示或者通告，可以要求对企业财务进行检查，也可以寻求民事或者刑事处罚。
像OSHA一样，CPSC起初也在很大程度上依靠已经有一定成效的自愿标准。在法案通过后的几年中，它几乎没有颁布什么安全标准，就算是颁布了标准也没有什么价值。虽然委员会的首任主席将他的目标描述为控制不必要的危险，而不是控制所有危险，但向控制不必要的危险这一目标的转移还是花费了许多年的时间。这一法案取得的重要成果包括颁布了婴儿床、暖气设备和危及儿童安全的药瓶盖标准。然而，CPSC的管理让它的多数支持者大失所望，它那复杂耗时的程序也让企业彻底疏远了它。1981年，里根政府在这一法案的最后时期曾试图废止它。这次努力失败后，委员会制定标准的权力被一个要求遵从自愿标准的修正案所削弱，无论什么情况下，自愿标准都被认为是恰当的。
无论是从人员、预算，还是从影响范围来看，环境保护署（EPA）肯定都是新管制机构中最重要的一个。经过一次执行上的重组后，理查德·尼克松于1970年成立了EPA。地球日后的8个月中，在威廉·拉克尔肖斯（William Ruckelshaus）的领导下开展了一场全国性的环境关系示范活动。EPA从15个联邦机构雇佣了5 700名人员负责管制空气和水污染，管理固体废物、杀虫剂、噪音和放射物。甚至在从华盛顿得到一个固定的办公地点之前，拉克尔肖斯就已经开始推行一个果断的强制策略。他广为宣传许多大公司和市政当局违犯《联邦水污染控制法》的诉讼案。为了避免树敌众多的风险，拉克尔肖斯试图确保环境保护署的预算，与环保团体建立一种诉讼委托关系，让环保问题保持在政治上的焦点位置。经过这些努力，他最终取得了成功。 txt小说上传分享
政府对企业的管制（11）
1970年通过《空气洁净法》后，国会对EPA新增加了一个艰难的管制任务：建立国家环境空气质量标准，通过固定的和流动的空气污染源的排放标准来执行。工业团体和环保团体在许多问题上展开了论战，比如卫生标准和空气质量标准之间的安全界限，是否应该允许在空气非常洁净的地区降低空气质量标准。在发布各州的指导线的时候、颁布新污染源（包括汽车和卡车）的排放标准的时候、决定最适用的控制技术的时候、批准各州的许可证和执行时间表的时候以及制定监督政策的时候，在执行的每一个阶段，许多利益集团都在对EPA进行游说。
20世纪70年代中期，无节制的经济增长遭到了一些选民团体的批评，环保主义者成功地使EPA的空气污染政策从清除污染转向了抑制增长。许多环保团体的法律专家在法庭的普遍支持下提出了一系列EPA难以（有时候是不可能）要求的规则和法庭指令。围绕这些问题的争论引发了一场持久的立法斗争，并一直持续到1976年的总统选举之后。斗争在1977年的《空气洁净法修正案》这一美国历史上最复杂的管制立法中达到了顶点。修正案提出了新的规则以阻止未开发地区空气质量的严重恶化，它们通过抑制增长来处罚城市中未达到国家标准的污染制造者。
在1972年的《水污染控制法》中，国会确立了一个激进的目标——到1985年达到污水零排放。根据《空气洁净法》的经验，《水污染控制法》在两个阶段建立了“技术强制”标准。到1977年，要求处理企业和城市污水的管道要采用“最可行的控制技术”。6年后则要求使用“最有效的控制技术”，无论成本有多高。EPA最终发展了一个包括许可、监督、褒奖、处罚的详尽的体系。虽然目标和标准在1977年的修正案中有所放松，这一强制执行的洁净计划是世界上任何一个国家都无法比拟的。
1975年，在联合化学品公司（Allied Chemical）得到了向弗吉尼亚州的詹姆斯河排放十氯酮（一种像TTD一样的杀虫剂）的许可证后，EPA的第三个重要项目（包括对有毒物质的控制）突然引发了一场全国性的论战。随后的调查和调查结果的公开导致了《有毒物质控制法》在1976年得以颁布。国会命令EPA建立一个所有有毒物质的数据库，建立一个在有毒物质上市前对其制造者和使用者进行通告、登记和发放许可证的体系。法案的执行工具包括对标签的要求、标明使用说明、强制检验和禁止使用。
一个控制危险垃圾的法案也于1976年颁布。《资源保护和恢复法》授权EPA列出所有的危险垃圾，对任何危险垃圾的产生、运输、处理或处置制定规则。在连带责任和个人责任得到财政支持的情况下，一个从摇篮到坟墓的单一计价体系保证了这一项目的实施。但是，这一法律仍然存在漏洞，比如大多数（小型的）垃圾制造者就被免于处罚，执行的时候也不尽如人意。即便预算翻了四番，人员也增加了一倍，EPA的组织资源的延伸到现在还是非常不够。
革命性的社会管制还是要和政治相结合。
新政管制体制的崩溃，1968—1983年
20世纪70年代和80年代初，局势的变化打破了新政的经济管制体制，而同种类型的局势变化也刺激了20世纪30年代的经济管制和60年代的社会管制的产生，这多少有点矛盾。
根本的宏观经济条件和政治条件构成了管制方面变化的广泛背景。1968年后，实际经济增长突然放慢了（从年均增长下降到）；通货膨胀加速，利率提高了3倍多。1971年的美元贬值和1973年的第一次石油冲击后，美国经济与1968年之前的30年相比根本地衰弱了。过剩的工业生产能力，生产率的低增长，以及高失业率与通货膨胀和高利率问题同时出现了。
新政的管制体制已经发展了30多年，无论与20世纪30年代还是70年代相比，这一体制经历的30年的发展期间里，宏观经济都更强劲，通货膨胀也很低。它的管制方法和规则是以稳定的或者下降的实际成本和物价、迅速提高的需求为基础的。当这些宏观经济条件在20世纪60年代末发生变化后，受管制企业潜在的问题突然就显现出来了。这些问题包括：过度的资本化、负债经营、过剩的生产能力、高成本以及交叉补贴的定价模式。
由于越南战争的局势越发恶化，由于经济停滞和通货膨胀显然难以应付，由于国家的能源供给似乎被OPEC所挟持，由于政治上的不法勾当牵涉到了白宫，人民对政府完全失去了信任。在大萧条期间建立的、体现在新政中的政府对经济的干预，它在知识上和政治上的合法性到20世纪70年代中期被彻底地侵蚀了。
临时组合的政治利益集团很快就开始支持放松管制的改革。对改革的推动始于拉尔夫·纳德这样的激进主义消费者和爱德华·肯尼迪参议员这样的自由政治家，他们相信大多数管制机构都已经被受管制的产业所俘获。在20世纪70年代中期，对政府官僚提出温和批评的人和研究产业组织的经济学家也加入进来，这些经济学家研究管制问题，并向福特和卡特总统提出政策建议。 20世纪80年代初，这些利益集团逐渐被反对政府干预的保守派和芝加哥学派的经济学家所支配，他们更偏向市场运行的结果而不是政府控制，他们普遍支持里根政府。
技术革新是导致管制发生变化的第三个因素。通过发展替代技术和打破产品市场的差别以及降低进入成本，技术革新改变了管制据以存在的经济特征。宽体喷气式飞机、自动取款机、微波传送、数字交换机和核能的发展就是这方面的例子。最终，当管制者不再能够抑制这些技术革新所产生的经济压力的时候，他们就不得不放弃管制了。
管制的失效也要归因于无法实施管制。当压力来自其他方面的发展时，管制机构总是发现难以对管制措施进行调整。比如在电讯业，在维持交叉补贴机制的情况下，它们就不能理解自由进入的问题。在航空业中，管制者有所反应，但它们通过不适当地将传统原则扩展到极端的程度而把事情弄得更糟。在面临天然气短缺的情况时，管制者试图提高价格以进行激励，但由于它们自己的裁决和管理程序上的缺陷，这一措施只是成为一种摆设。
政策企业家是变化的第五个源泉。在公共部门和私人部门，了解管制失效后果的人，或者至少是看到了变化带来机会的人，都会利用法庭、管制的领域和立法改革来推动变化的过程。MCI公司的主席比尔·麦高恩（Bill McGowen）、民用航空委员会的主席艾尔弗雷德·卡恩（Alfred Kahn）、能源部部长詹姆斯·施莱辛格（James Schlesinger）以及货币监理署署长托德·康诺弗（Todd Connover）都是很好的例子。
航空（1）
航空运输是第一个废除新政管制体制的产业，也是管制机构本身被解散的唯一产业。航空业放松管制的影响是迅速而又具有戏剧性的，虽然产业结构在10多年之后仍然在调整。
这一产业经常性的服务能力过剩问题在1969年突然恶化了。缓慢的经济增长、费用的增加以及宽体喷气式飞机的出现都是其原因。由于上座率的迅速下降使得劳动成本和债务增加，燃油费用超过了此前已经压缩费用后的生产力所获得的收益。民用航空委员会（CAB）对此采取的措施是允许组织卡特尔对新航线的开发提供延期付款以及提高票价。由于20世纪70年代中期乘客数量的增长一直很缓慢，航空业的资产收益率大大低于不受管制的行业的收益率。
1975年，改革的动力产生了。爱德华·肯尼迪参议员利用他所掌管的行政执行和程序委员会调查并公布了航空业管制的失效。只有两个团体——某些航空公司和它们的工会——反对管制改革，但它们只是一些小集团，相对缺乏政治影响力。1977年，支持管制改革的吉米·卡特总统任命经济学家艾尔弗雷德·卡恩为CAB的领导。卡恩是边际成本定价方法的支持者，他鼓励在许多先前实行许可证制度的领域放开市场准入和价格竞争。在这些成功经验的帮助下，国会被说服了，并于1978年通过了《航空业解除管制法》（the Airline Deregulation Act）。
尽管国会的打算是分五年有序地放松管制，但是竞争的突然冲击还是令所有人大吃一惊。第一家公司进入市场后，紧接着就会降低价格，原有的承运人就会放弃某条航线；到20世纪80年代中期，竞争已经非常普遍而且残酷。低成本
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