市场,还是政府-第4部分

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　　分配公平　　　

　　正如上面已经指出的那样，大多数经济学家都把分配效应（distributional　effects）排除在有关市场的成功或失灵的判断之外。在教科书的用法中，市场失灵一词通常被限定为偏离竞争均衡和严格有效的（帕累托—有效的）结果；而从狭义上讲，市场失灵尤其把这种偏离排除在分配公平之外。然而，这种排除通常伴随着承认：甚至是功能优良的市场的分配结果也许与社会公认的公平标准不一致，或与社会偏爱缩小收入和财富分配中的过度差别不一致，众所周知，需要在效率与公平之间进行权衡（trade…off）的地方，民主制度中的社会共识经常是为放弃一方的某些事物、实现另一方更多的事物做准备①。在福利经济学中，在考虑达到所希望的再分配——使因再分配的收入和置换作用而造成的配置畸形最小化——中不同再分配标准（例如收入税、消费税、补助、失业救济和收入转移等）的相对效率时，才涉及到这种权衡问题。　　　

　　从一个角度看，把分配不公当做市场失灵的一个例子在理论上是正确的。由此观之，收入分配是一种特殊类型的公共利益（public　good）。自由发挥作用的市场不会产生公平的再分配，因为慈善业所产生的利益不属于捐赠者，也不为捐赠者独占，而是由整个社会加以实现的。如果让市场放任自流，那么，因为通常与外在性、公共产品和市场相关的“搭便车”问题，与社会所希望的效率相比，市场将因此产生效率更差的再分配②。考察分配公平的另一个视角与严格意义上的市场失灵完全无关。从这个方面看，上面提到的均衡再分配不论就哪一个伦理规范而言，也许都是十分不公平的。即使市场能够克服早前所描述的狭义失灵类型，但从或多或少的这样的规范的角度看，它的分配结果在社会和伦理方面也许仍然是不被接受的①。根据这些理由，甚至功能完善的市场的分配结果也能够被理直气壮地加以批评。　　　　　　　　　

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第19节：第一章　基本的经济选择（18）　　　　　　　　　

　　雅各布·维纳几十年前就指出，能否接受现代民主社会中的市场，最为关键的是看这样的市场在普通的“分配正义”的框架内与全体选民“有保留的满意”（tolerably　content）的事物共存的程度②；而且，与关注效率问题相比（即利益和成本有多大），大多数公共政策决策通常恰恰更关注分配问题（即谁得到利益、谁支付成本）。因为本书的主要目的是把市场缺陷与非市场矫正的缺陷进行对比，分配不公将被包括在过错之中。　　　　　　　　　

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第20节：第三章　非市场失灵：供求条件（1）　　　　　　　　　

　　第三章　非市场失灵：供求条件　　　

　　市场失灵和政府干预　　　

　　第二章所描述的市场缺陷为政府（即非市场）矫正它们的企图提供了最有说服力的论据。即使政治行动者和决策者不知道市场失灵的术语和理论，这个论据也是具有影响力的。他们完全认识到，市场运作无法完成被看做是有益的、称心如意的，或者至少是合适的那些事情。因此，政府干预被提倡用来诊治已经感觉到的失策。不管这些感觉是对是错，都不会影响这个主张，尽管它们的正确性对其他那些仍然需要说服的人而言是至关重要的。后面我将回过头来考察公众对市场失灵的感觉是如何以各种曲解了——至少短期内——对非市场矫正的需要的方式形成的。　　　

　　市场失灵理论（包括其分配部分的内容）有足够的弹性来支持特殊的调控干预，（由院外活动集团成员，或立法者，或执行部门）设计的这些干预偏向于一部分选民。例如，对农产品的价格补贴以及其他形式的农业补助一直被认为是正当的，理由是通常的市场价格无法在保护健康的乡村经济部分中顾及集体的社会利益。同样地，提倡政府大力支持科技研究的主张所依赖的根据，是这样的研究能够产生不能被那些负责创造它们的人据为己有的外在利益。而且，对教育和卫生保健的公共支持来自于这样的假设：这些服务与各种外在性密切相关，这其中包括分配公平，以及整个群体道义的、社会的和伦理的利益，这些外在性高于、大于那些直接接受服务的人的利益。　　　

　　沿着这种思路，已经导致支持并颁布“自愿”配额（“voluntary”quota）法规——这个政策所依靠的根据是社会公正和这些工业对整个国家安全和幸福的全面重要性，以限制美国进口汽车和钢铁。［结果是加在消费者头上的间接税（hidden　tax）和汽车行业的短期暴利，但不用奇怪，随之而来的便是其竞争力在国际和国内市场的缩减。］　　　

　　政府行为的公共选择范式把这些事情解释为潜在的受益选民（例如农场院外活动集团、科技团体、卫生教育院外活动集团和汽车钢铁业）与有管辖权的（cognizant）政府机构和国会委员会之间正式合谋或非正式合作的结果①。在有些情况下，对优惠待遇（preferential　treatment）是用公共选择来解释，还是用公共利益来辩护，两者之间存在着明确的界限。公共利益方面的论证集中在为，顺便说一句，碰巧支持某个特殊集团的行动寻求广泛的社会根据，例如由全国有色人种协进会（NAACP①）倡导的支持行动，或对保护钢铁业的支持，或以国家安全为由建立商船队；而公共选择的立场却集中在择优行动（preferential　action）本身自私特征（the　self…serving　character）所形成的动机方面，把所有致力于广泛社会根据的努力视为不诚实的和做作的。（进口配额和农业价格补贴就是例子。）　　　

　　然而，两种立场之间的界限常常被弄得模糊不清。对美国汽车生产者的保护避免或减轻了汽车工人家庭的严重困难，因为如果日本汽车（据称从税收优惠和其他补贴方面获得不公正利益的帮助）完全进入美国市场的话，美国汽车制造业的工人就将失业。因此，被政治过程认定为公正，或者至少是可以接受的、造成分配结果的市场失灵，也会导致优待某个特殊集团（例如给农场主补贴）。从公共利益论证的立场来看，这是市场失灵的一个例子——尽管是一个夸大了可信性的例子。然而，从公共选择论证的立场来看，这样的优先权（preferment）表示非市场的失灵或缺陷——即公共政策的失误：整个社会显然会更糟糕，因为受到优待的集团所实现的利益小于加在社会其他部分上的总成本。后面我将回过头来论述非市场失灵的这个方面的问题。　　　　　　　　　

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第21节：第三章　非市场失灵：供求条件（2）　　　　　　　　　

　　因此，市场分配的缺陷，以及其实际的或潜在的效率缺陷，常常导致对能够产生更公平或更有效率结果的非市场干预的强烈愿望。非市场失灵理论解释了为什么常常不能保证得到这些预想的结果。　　　

　　非市场：供求特征　　　

　　区别市场与非市场的根据是，市场组织从市场上——在这里，购买者能够选择买什么，以及是否购买——所售产品索要的价格中获得其主要收入；而非市场组织则是从税收、捐赠，或其他非定价资源（nonpriced　sources）获得其主要收入。尽管政府无疑是非市场部门最大和最有影响的要素，非市场部门还包括基金会、政府资助的大学、教会、家庭教师协会（PTAs①）和童子军（the　Boy　Scouts②）等。这里所形成的对非市场失灵的分类主要适用于政府绩效低下，但也包括了与其他非市场组织有关的那些绩效低下现象。正如先前所讨论的那样，缺乏完善又完全的市场是不同类型的市场失灵的原因。同样的，非市场失灵是因为在决策者所考虑的私人和组织的成本、利益与整个社会的成本、利益之间缺乏非市场的协调机制。创造将会避免非市场失灵的合适的非市场机制的前景显然并不比创造和完善合适的市场（正是因为合适市场的缺乏而导致了市场失灵）光明，我们后面将会说明原因。换句话说，只要市场的“看不见的手”没有把“私人的恶转变为公共的善”（private　vices　into　public　virtues），它也不会更轻易地构造出将公共的恶转变为公共的善的看得见的非市场的手。　　　

　　旨在弥补市场缺陷的公共政策通常所采取的形式是把特殊的法律或行政职能转让给某个政府机构。这个机构所产生的特殊产出指望能够纠正市场缺陷。这些产出或行为有四种类型：（1）调控服务（regulatory　services）（例如环境规章、电台和电视执照、州际贸易规则、食品药品管制）；（2）“纯”公共产品（国防、太空研究与开发）；（3）“准”公共产品（教育、邮电、卫生研究）；（4）管理性转移支付（联邦、州和地方福利规划，社会安全等）。这些产出的价值在国家账目中精确地表示为等于用于生产它们的投入成本。但这种计算上的便利对行为本身的效率或社会经济价值而言，并不能说明任何东西，也不能解释为什么这些产出和行为很可能导致特殊类型的非市场失灵的原因。特殊的供求特征就包含这种解释，从程度和种类上讲，这些特征使得这种非市场活动和产出与市场活动和产出区别开来。这些具有区别性的特征能够用来界定非市场需求和供给，而这些反过来又产生出非市场活动容易出现的特殊类型的失灵或缺陷。　　　　　　　　　

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第22节：第三章　非市场失灵：供求条件（3）　　　　　　　　　

　　非市场需求的条件　　　

　　在政府（即非市场）通过夸大对某些服务的需求而提供这种服务时，需求的条件可能成为造成缺陷的因素。有些条件随着时间的过去已经变得更加突出，而有些则仍然如故。这些需求条件可以概括为五个方面。　　　

　　1．增强的对市场缺陷的公共意识　　　

　　最近几十年，尤其是20世纪30　■　80年代，公众对市场缺陷的认识骤然增长。这种转变既是因为人们认识到市场结果在社会最优化方面的失灵（例如有毒废物和污染物的增长、商业和劳工垄断权力的公然行使、增加的人口密度及其造成的拥堵、总体上越来越严重的外在性等），又是因为关于这些失败信息的更广泛的传播。随着市场活动的扩展，市场失灵的例子，无论是在发生的频率还是数量上都有所增加。这些失灵还成了信息媒体以及环保团体和消费者组织大规模活动的生动教材，使这些缺陷为公众所注意。可以理解，公众对这些缺陷增强了的意识已经降低了人们对它们的忍耐限度。　　　

　　2．政治组织和政治赋权（enfranchisement）　　　

　　实际市场失灵的增加和公众对它们的意识的增长，已经反映在许多团体和利益群体的组织和政治权利要求（赋权）之中，并受到这些组织和政治权利要求（赋权）的影响，这些团体和利益群体以前在政治过程中却是孤陋寡闻、没有积极性的，如妇女团体、少数民族、学生团体、环保主义者、消费者团体，以及核国家的拥护者和反对者；而且，所有这些团体，尤其是在20世纪60年代和70年代，已经要求政府立法、调控和出台其他规划来矫正市场失灵，以产生它们的支持者所期望的结果。集体诉讼（class　action　suits）、应急的律师费、司法裁决和维权奖励等已经为矫正市场缺陷的非市场干预提供了额外的推动力。　　　

　　3．政治奖励结构　　　

　　在政治过程中（这种政治过程缓和了公众对政府矫正行动的那些强烈需求），对那些清楚表达问题、使之公之于众并对提出的解决方案进行立法的立法者和政府官员而言，即使并不承担执行它们的责任，奖励常常也会自然增长。　　　　　　　　　

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第23节：第三章　非市场失灵：供求条件（4）　　　　　　　　　

　　4．政治行动者的高额贴现（high　time…discount）　　　

　　政治行动者的贴现率也许比社会的贴现率更高，一方面是这种奖励结构的结果，一方面也与所选官员的任职期短有关。结果常常是政治行动者短视和需要对特殊问题或市场缺陷进行长期分析、实验和理解（以便查明是否最终存在一种实用的矫正方法）之间的明显脱节。因此，未来的成本和未来的收益往往被严重打折或忽视，而眼前的或短期的收益或成本却被夸大。其结果正是费尔德斯坦（Feldstein）所说的“政治过程固有的近视①。”　　　

　　这种近视的一个戏剧性例子就是美国和西欧20世纪60年代和70年代大规模再分配的社会福利项目普遍增长，这些项目受到自动生活费用调整的大力保护和推动。这些项目的立法得到了西方民主政体中立法者和行政人员普遍倾向的激励，他们高估了这些项目的短期效益（也许尤其是政治效益）而低估了其长期效益。20世纪60年代实行的旨在帮助老人和穷人的医疗保险制度和医疗补助制度（Medicare　ａｎｄ　Medicaid）的失败也反映了这种近视，它导致了卫生保健成本的激增和卫生部门耗费的国民生产总值份额的大幅度增加——从1960年的5。3％到1983年的10。8％，再到1990年的12。2％②。这种情况也同样反映在实行扩展的福利项目的失败上，如资助未成年子女家庭项目，尽管原本打算为贫困家庭提供帮助，其结果却可能是严重弱化了家庭结构③。　　　

　　5．责任与利益的分离　　　

　　最后，政府项目的收益者和支付成本者之间的分离常常导致非市场需求的误差④。经典的“搭便车”问题就是一种特殊的分离案例：无论任何特定的成员是否付出，利益均摊，或给予特殊群体。在收益和成本由不同的群体承担的地方，预期的受惠者建立政治组织和进行院外游说的动机将可能产生政治上也许切实有效但经济上却肯定低效的需求。在美国和西欧经济体制中，其他的例子诸如有农业价格扶持和补贴、对特殊利益群体和部门提供其他形式的保护、关税、自愿的或强制的进口配额、向外国提供优惠贷款和出口信贷以刺激债权国的出口。　　　　　　　　　

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第24节：第三章　非市场失灵：供求条件（5）　　　　　　　　　

　　受益者和受害者之间的这种分离既能够为政府干预的缺乏作辩解，也能够为政府干预的出现作辩解。例如，在美国的枪械管制的案例中，预期的受益者（即大部分公众）数量众多且分散，而将承受管制成本的那些人却被聚集在一起且被适当地组织起来了，全国步枪协会（National　Rifle　Association）就是突出的例子。分散的多数人的动机也许太弱，以至于无法战胜集中起来的少数人的抵抗，尽管枪械管制的总社会收益也许超过持枪者所承担的成本，但政府的管制并没有得以实施。政治过程也许并不能提供一种有效的方法，通过这种方法，公共受益者能够为枪支爱好者提供补偿，促使他们放弃枪械或者接受严格的枪支执照管制。　　　

　　应该分清这种分离现象的两个不同的方面。　　　

　　分离的第一种类型可以被称做“微观分离”（microdecoupling）。在现有的或未来的政府项目的收益被集中于一个特殊团体，而成本则被广泛地分摊到诸如纳税人或消费者这样的公众