为官之道-第13部分

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留下来的特殊现象，也就是当年就批评过的“山头主义”。但是战争年代的情况不难理解，司令员熟悉下面的各级官长，有利于战争胜利。后来我曾在苏联二战英雄朱可夫元帅的回忆录中看到，在第二次世界大战中，方面军、集团军甚至军师级的高级军官却经常调动，就是朱可夫自己也一直在不停的调动中，但是并没有影响战争胜利。因为那时候，苏联红军在实质上已经没有“山头主义”问题了，走向了“制度化”。我国在革命战争胜利后的建国初期，各项“公务”方面的工作，实际上还大量存在着“非制度化”问题。不少国家部委的建立仍然有战争年代“山头主义”的影子，例如来自“五湖四海”的国务院就是以过去华北人民政府为基础的，不少国家机关的干部是来自过去的一些“山头”，部长和副部长们带来了自己过去的、可以说用得顺手的“老下级”们。这在国家建立初期是难以避免的，但是后来应当走向“制度化”。而这项工作，后来还是有很大缺点的。

　　建国后，国内各项公务工作都出现了前所未有的规模，也有着大量国民党时期的“公务人员”参加国家机关的工作。战争年代的大量干部，是由战争这个严酷的历史条件所形成的“选拔机制”大浪淘沙出来的，因而素质较好。有赖于此，才在改革前三十年里“制度化”制约因素不足的情况下，也没有形成贪污成风的局面。有人认为这是毛泽东严格要求的结果，其实那时党内不少高级人物生活已经并不“艰苦朴素”，甚至很能享受，有人有“花花太岁”之称，像彭德怀元帅那样极其清廉简朴地生活的党内高级干部也很少见。但是绝大多数党的干部本身有“道德底线”。即使是80…90年代，绝大部分战争年代的干部依然绝少贪污。而对于未经过战争选拔的一代干部来说，情况已大不一样，“道德底线”制约的力量已经极其微弱。所以，在这种情况下，就必须格外认真考虑建立“制度制约”的问题。

　　我认为，在中国建立公务员制度的时候，应当将“组织部门”分为两个系统。而且这两个系统应当是基本互不干涉的。

　　一、专门负责选拔和管理国家的普通公务人员。

　　二、专门负责选拔和管理国家的高级干部，特别是国家级的负责人，还有省市县里的主要负责人。该部门管的，省里宜在10人之内，县里应在2人之内。由于管的干部少，所以应当更充分地了解管理对象，更易专业化，为县以上政府机关选出最好的管理人（负责人）。不过，人们应当了解：在国外，内阁阁员不属于“公务员”，但在中国再高级的干部也划在“公务员”之内。这是中国最为特殊的地方，在实施管理时需加以注意。

　　这就是说，负责选拔普通公务人员的“人事”机构和负责高级公务人员的“组织”机构应当比较彻底的分家，各司其职，互不干涉。前者是国家部门，后者是党的部门。

　　而作为这两种选拔机关的人，自己是不能去“做官”的，以尽量形成制度的制约性。

　　相互制约，在制度上完成这一点，我想，是任何“公务工作”得以成功的关键。

　　如果“公务人员”的选拔和管理分成了两个层次，而两个层次之间基本不能“通婚”，也就是说，将各公务机关最高级的官员和“公务机关”本身大量工作人员“分”开来，即使是调动工作，在制度上也不能允许任何负责干部“将熟悉的干部带着走、或调到身边”，这样就能够比较有效地制约“拉帮结派”、“结党营私”，对治理贪污和不正之风也将能比较有效。这是在当前“一元化领导”的历史条件下，应当采取的办法。否则，对公务人员失去制约，公务工作也就失去制约，任何不受制约的事物，最终都会给国家和人民带来伤害。我国历史上的“大跃进”和“文化大革命”就是如此，失去了制约，走向了灾难。

　　我认为，在现今的历史条件下，负责选拔高级官员的机关，在“差额选举”的情况下，有责任向中央委员会提供所有的“候选人”的名单及其各位的成就，包括政绩、著作、文章（自己写的、而不是秘书代劳）和政治主张，也应当包括其失误、错误及其应负责任，做到“政治上的透明化”。这种做法，最根本的，还是为了向人民负责。

　　这两种部门的工作任务，都是向“公务机关”推荐别人，而在制度上不允许推荐自己。这一点很重要。也就是说，在这样的机构工作，只能甘当人梯，为国家公务机关的建设，做着默默无闻的贡献。如果在制度上允许推荐自己，这个制度就将是失败的。

　　一个公务人员，应当有怎样的素质呢？

　　有人曾向我讲了一个故事。几年前他在美国工作，一天看见公路上出了车祸，马上许多汽车就堵起来了，交通停滞。这时，从一辆邮政车上，下来一个穿制服的邮递员，他开始指挥交通，疏导被堵的车辆，并同时保护现场，直到10分钟后若干警察到来，他就开车走了。我们中国人感到奇怪，当场问一位警察，为什么一个邮递员能来指挥交通？那警察说：“那当然，邮递员也是国家工作人员，在这个时候，公务人员就应当站出来为公众服务。”

　　这就是公务人员的素质。

　　我认为，公务人员起码应当具备这样的素质：公务观念，责任感，服务观念，同时不能抱着自己发财的梦想。在国外，公务人员工资是比较高的，特别如新加坡，对公务员不仅有高工资、宽敞房子、公派汽车、甚至还包括子女入学，都有明确的优厚规定。而决不仅仅是衣食无忧。但若官员一旦贪污，就会身败名裂、万劫不复，也就会失去一切。所以，一方面是“公务人员”的光荣和优越，另一面则是犯错误的沉重代价，新加坡的公务人员因此大都非常清廉、工作也卓有成效。有人称之为“高薪养廉”。国内的学者大都激烈反对高薪养廉，从财政到思想说教，写了不少文章。但是，要知道，高薪能否养廉，是可以探讨，而如果只是“低薪”，那是绝对不可能养廉的，不仅不能养廉，而且只能“杀廉”。道理很简单，公务人员们是手中握有很大权力的一个群体，但如果只能眼睁睁地看着别人“发财致富”，他们自己只有“低工资”，心里会平衡吗？他们就会自然地也萌发出一种发财的欲望和冲动。这单单靠“思想教育”的感染和“政治口号”震天响是扭不过来的，对此必须“唯物主义”一点。由于低工资，官员们利用手中的权力，为自己谋取一些利益，是很自然的。中国成语有“穷当益坚”、“穷而后工”之说，但大多数人实际不可能做到。孔子还说“君子固穷”，我认为，虽有少数君子可能“固穷”，但是不能以此作制定工资政策的依据。这使人想起1985年5月底人民日报一篇重要文章说，靠国家支付工资的机关干部只能“后天下之富而富”、说公务员们“甘愿后富，助民先富”，“有先富，有后富，以先富带后富”，是“历史新时期的《命运》交响曲”。可见，当时是以“君子能够固穷”作为制定政策的依据了。但是后来的事实证明，上上下下许多官员迅速腐败，证明一个掌握了各种权力的社会群体在客观上是不可能“甘愿后富”的，也不会去让先富的人“带”。结果，无论是官员还是先富的人，都过上了美好的生活，困难的是普通老百姓，而且越是遵纪守法就越困难。这样的政策是失败的。

　　所以说，要使公务人员绝了“以权利求发财”的观念，必须依靠制度性因素，而不是什么苦口婆心、絮絮叨叨的“思想政治工作”。

　　公务人员还特别应具有的一个基本素质是：服务观念。

　　在现阶段，尤其是这样。其实，当年经常听到的“为人民服务”的意识形态的要求，并没有错，不为人民服务为谁服务？难道公务人员还能专门“为官老爷服务”、“为暴发户服务”、“为老板服务”、“为企业家服务”、“为龙子龙孙服务”，一句话，“为有钱人服务”？问题是，要把“为社会服务”、“为人民服务”、“为国家服务”制度化。现代化的公务人员必须明白，国家的公务工作实质上是一种服务工作。如果公务人员头脑中没有“服务”的观念，而只是一门心思地想，当上公务员后，就可以“以权谋私”、“贪污受贿”、“耀武扬威”、“欺压百姓”，甚至“鱼肉乡里”，那就一定会干出恶事。所以，也就必须有一种制度，不是为了去教育这些“恶公务员”，想教育“恶公务员”回心转意是没有任何意义的，唯一有意义的是：能够将他们坚决撤掉，且永远不得再返回“公务工作”！如果我们没有这样一种强有力的制度、没有一个强有力的机制，我们的公务工作就一定会很快走向垮台。

　　谁能来做这样的事？谁有这样的权？能够永远处理掉“恶公务员”？只有如上面所说，设立这样一种专门“选拔和管理”公务人员的机构，这机构本身并不是公务机构，其成员也不可能成为高级公务人员，但是却有权处理人民投诉，永远撤掉那些“恶公务员”。显然它不仅仅只是一种“纪律检查委员会”，这样才能奏效。如果像现在这样，不管出了什么恶事和丑闻，一切仍由各级各地的“公务机关”本身来处理本机关的“恶公务员”，那是永远也不会成功的。

　　在西方人看来，由于国家公务机关是一种“为公众服务”的机构，所以，在美国各州、市、县的政府机关，都既没有传达室，也没有门岗。需要找政府办事的公民，可以径直走进有关的办公室，而有关公务人员甚至可以“立马”随之去处理公务。这样，效率也很高。我不知道近年恐怖主义活动猖獗后，是否有些保护措施。因此，我认为，国内的政府机关也应当研究如何改善与公民见面的问题。一些森严的、冷冰冰的机关大楼，再加上一些态度生硬、甚至索贿的公务人员，会与我们“为人民服务的社会主义政府”的名称不相称。

　　最后，我想说，国家公务工作的职能，绝不仅仅是一种“经济职能”。但也决不能漠视这样一种职能。

　　国家的经济职能，是国内经济学家们最喜欢神聊的话题，他们也总有说不完的车轱辘话。他们的意思，总而言之，可以叫“民进国退”。也就是国家退出竞争性经济领域，退出经济审批权，退出制造业，从运动员退为裁判员……，仿佛这样一来，中国的一切问题都解决了。我真是感到奇怪，真理竟是这么简单吗？为什么喊了许多年还在喊？就因为国家做不到，是不是？

　　其实，经济学家应当了解，经济领域并不就只是制造业。而且，即使在制造业，在西方国家也有大规模的国有企业。但今天我并不想讨论这个问题。我想说的是，国家在经济方面还有许多不容推卸的责任，这也是国家公务工作的重要内容之一。

　　经济学家们以为“市场取向”的经济改革，必定是最终取消国家管理。在时代发展到今天，这是很荒谬的。我们就拿美国来说吧，它显然是一个够标准的“市场经济”国家，但是战后的美国政府已经日益担当起并发挥了各种经济职能，当然在“制造业”方面，还是西欧国家的“国营企业”多一些。现在，就让我们来顺便看看，美国政府的经济职能是些什么？

　　（一）首要职责是为丧失劳动力者和失业者提供安全保障，为老年人和穷人提供医疗照顾，为穷人提供简易的住房和适当的食物。美国政府在社会安全、福利和与此有关的社会事业上花的钱也是最多的，政府第二大开销是国防经费，第三是教育经费。

　　（二）为小学、中学、大学、研究生等提供各级教育。

　　（三）为医学和科技研究提供经费。

　　（四）调整公路、水路、铁路和空中运输的计划。

　　（五）提供卫生设施和污水处理。

　　（六）管理邮政事业。

　　（七）建设中心城市，建设公园，净化空气，提供净水。

　　（八）制定职业训练和劳动力安排规划，尽量提高就业率。

　　（九）稳定货币供应。

　　（十）调整购销企业和劳资关系。

　　使我惊奇的是，美国这个“资产阶级政府”都把“社会保障”作为最大一项政府支出，恐怕我们社会主义国家也绝不可能只顾盖豪华大厦、修宽马路、建高尔夫球场之类，而不把主要精力放在下岗失业人群之生存上。因为我们是“社会”主义。社会主义最基本的原则，就是为人民中“绝大多数人”谋利益，这应当是不可动摇的。但是，据悉，社会保障资金占GDP的比重，欧洲高达15％，美国占9％，而我们中国则仅占1％。我们中国的经济学家们认为这样很好，说这就降低了中国经济增长的成本。这真是冷酷的经济学！但也有人指出，我国纸面上的“贫困人口”虽然似乎不多，城镇约2000万人，农村约2800万人，那是因为我们的“贫困线”标准低，如果按照国际标准，我国的“贫困人口”（不包括生活不富裕的人口）应当在2亿人左右。这可不是个小数目。为什么我们的钱用一点在穷人的“社会保障”上就这么困难呢？

　　美国政府单位在全国有8万多个，但是美国联邦政府只有1个。这个中央政府掌握了全部政府开支的2/3。而政府的全部财政收入可能达到了美国国民生产总值的1/3。这也就是说，仅美国的中央政府（联邦政府）就控制了美国国民生产总值的1/5。有人说，若将美国150名以上的最富的亿万富翁的财富全部集中起来，也不到美国联邦政府一年预算的1/10。美国庞大的政府预算，很长时间里是令美国人头痛的事，很多届政府也都在为降低政府预算而努力。前任美国总统克林顿在1998年6月访问北京大学时说：“设法控制庞大的预算赤字，我们最后终于达成这个目标。我们即将达到30年来第一次平衡预算。这个局面使得利率下降，相对地又产生出大量的财富，投入民间企业，进而创造了就业机会　……　”

　　现今在美国，自由竞争已远不是最重要的或“神圣不可侵犯的”，而大企业和政府努力致力于制订计划，实行“计划化”，却是他们努力做着的事情。这也就是人们以前常说的一种奇异的现象：西方国家在“计划化”，而原社会主义国家在寻求“市场经济”。人就是这样，常常在寻求着自己所没有或缺少的东西：男女之间、老少之间、地域之间、民族之间、国家之间、制度之间等等，只要是理智的，就是正常的。寻找和追求，可以说，也就意味着生命和进展吧……

　　在美国，任何行业或部门的高度垄断，理论上都是不能允许的。但是即使在西方国家，能源交通方面，也大多是由国家公务部门来经管的。但在理论上，任何由国家来经营的经济事业，都不应当以赢利为目的，而更重要的，应当是一种“服务”。日本全国的铁路，国铁占了4/5，私铁才占1/5，但国铁的“收入”和“盈利”，都不可能属于“国铁部门”自己所拥有，而必须由国家统一收支。如果国铁的盈利为其部门拥有，或比其他国营部门更多拥有一些收入，那么其经营风格就会“私营化”，部门负责人就会使用国家设备而拼命为本部门捞钱。这是绝对不合理的。像中国的邮电部门，由于属于新兴技术产业部门，现在特别有钱，因