为官之道-第12部分

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院，就已成了完全的免费医院。这样的医改方向，我看才是没有错的。

　　现在，很多北京人都会有同样感受，就是“医疗费用”已逐渐成为个人支出的沉重负担。即使是孩子感冒，一进医院，没有二三百元，简直下不来。西欧国家凡公立医院，对病人就完全是服务性质，或不收费，或收费极低。在我国，医院几乎完全是国家所有，但是却好像不是国家“办”的，因为医院要自负盈亏，所以就发狂地高收费。在国外，医生是高收入者，但主要通过“工资”，即使在公立医院也是如此。这是一种文明。而在我国，医生若想要高收入，主要得通过患者的“红包”。而医院要高收入，就要通过高价卖药、高价的各项检查。当然，若是看病费用实在太高时，有关部门也会做些规定，什么药品降价，什么药费明细单据要透明等，但医疗不仅是“药费”问题，所以单纯的药费调价，设法减少“医药代表”等中间剥夺环节，显然，都是治标不治本的。

　　另外，有一个现象，现在的医改，特别重的负担正好落到45…60岁的一代人身上，也就是“文革”中被耽误了的那一代人。这是不公正的。他们吃尽了苦头，临到年老，“百病”都自动地开始“缠身”时，又失去了医疗改革的关照。今天的年轻一代，大都还是处于身体健康的年龄，收入情况一般也多胜过他们的父母。而更老的一代人多是离退休干部，医疗上虽然照顾不多，但总还不至于为医药费而整日价愁眉苦脸。同时，45…60岁这代人，不少还需承担下岗失业的痛苦，他们还是失业大军的主力。国家在制定医改政策时，应当考虑到这一点。

　　当然，今天比起周恩来年代，人民生活提高了，但衣食住行问题不能“掩盖”医疗问题。当年人们的工资很低，如经济形势很好的1965年全国全民所有制职工工资总额为235亿元（未包括集体所有制和农民），在当年的“国民收入”（相似于GDP）1387亿元中占16。9％；而我国1978…1980年时，全国“工资总额”（已包括各种所有制）在GDP中的比例，为15。7％，16。0％和17。1％，保持了周恩来时期的惯性。但到1997…1999年，竟然降到12。6％，11。7％和12。1％。情况说明，今天我国劳动者拿的依然是不变的“低工资”，但周恩来时的公费医疗、低学费、低房租这些属于“社会保障”的内容，今天已经没有了。人们得拿工资去买“医疗保险”，经过复杂手续，还得看人家脸色，才能最终得到“保费”。而且只是“大病统筹”，中小病还得自己负担。显然，所谓“医疗保险”并非“医疗保障”。这一点应当弄清楚。而“医疗保障”也是“生存权”之重要一面，因此全国从上到下，绝对不可以小视它。

　　其实，今天也没人否认人们生活水平比周恩来时期好，这也是历史的正常现象。试想，既没有大跃进、没有不准私养鸡鸭的人民公社，又没有文化大革命，又没有全面战争，我们在和平时期和“工业化”条件下发展了25年，人民生活再没有一点提高，那还成什么话说？实际上，25年来我国公布的经济发展速度比“四小龙”要快不少，好像人民生活应当提得更高得多才对。所以，我们不要讲来讲去，总讲今天生活有多么好，生活再好，也不能消除“免费医疗”这一具有生命意义和历史意义的巨大社会问题。

　　

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　　（起点更新时间：2005…4…4　13：50：00　　本章字数：11241）

　　中国的“公务员”出了什么故障？　

　　中国的党政国家机关和社会团体的工作人员，号称“吃皇粮的”，是一支庞大的队伍。在整个80…90年代，其人数都达到1000…1100万人左右。显然，这个貌似惊人的数字，引起了领导层和学术界的极大苦恼。因此，多少年来，在“政治改革”中人们一直在“精简机构”、“精简人员”上大造舆论、绕着它兜圈子、在行政措施上也使出了大劲头，忙得不亦乐乎。有学者称之为“第六次革命”，虽有些令人摸不着头脑，但人们感到了：好像这是个“政治改革”的核心问题，只要它解决了，中国政治上的最大难题就被扳倒了。

　　但政改的问题是否这样简单呢？是否在“精简机构”中，所有问题也都被同时“精简”掉了呢？

　　现在，几年下来，又是精简机构，又是干部下岗，好了，全国的工业“部委”均予撤销，80年代时传说的“经济体制改革就是让部长们失业”的目标，终于达到了。更为惊人的是，与全国各行各业出现下岗大潮的同时，据报道：政府在3年内裁减了50％的公务员。截止2001年底，全国公务员总数为528万人（再加上200多万离退休干部，属于国家财政支付薪水的“公务员”数量为700多万人；而在我看来，“离退休人员”不应再作为公务员一例看待）。这几年精简机构的“力度”不能算小了。现在是否可以告一段落、安静下来、全力投入建立一个好的、稳定的、长久的“政府行政秩序”了呢？好像不行，现在，人们在报刊上看到的“主流文章”仍在抱怨：国家公务员整体数量仍然庞大……、财政过于吃紧……，关键是我国需要财政供养的人员基数过于庞大……等等，给人一种貌似有理的感觉。所以，精简机构，全力瘦身，并将其作为政改主要目标的这股劲儿，还并没有过去。

　　但实际上，500多万公务员，对于一个13亿人口的大国也实在并不算多，只占总人口的3。8％。而根据网上材料，美国1996年联邦和地方政府的公务员（不算国营事业单位）比例为7。49％，德国为6。45％。其他国家都将“国营事业单位”的人数统计在内，比我国比例高的有英国（5。60％）；法国（9。08％）；加拿大（16。45％）；澳大利亚（7。94％）；新西兰（7。50％）。比我国比例低的有日本（3。52％）；韩国（2。03％）；新加坡（3。67％）。似乎东亚国家都低些。我国的特别行政区香港，目前公务人员有18万余人，由于财政困难，打算在3…4年内减到16万人，该比例与东亚情况差不多。但香港公务员的平均工资，起码比内地高10倍以上。董建华先生的工资比起美国总统，还要高上小一倍。

　　问题是，以上数据虽然花花哨哨，但我认为，只是“精简”二字，并未打在“政府改革”的要害上。

　　显然，经常精简机构和人员也是重要的，甚至是不可少的。但最重要的，还不是政府的“人数”，而是政府的“职能”和“功能”。一个政府能不能做好自己的“公务工作”，关键是确立、并尽力使之能发挥出政府的正常功能。当然，人少些，兵精些，能有效率，更好；但即使效率低些，只要能够完成政府最基本的“公务功能”，也就不错。在政府功能和行政效率的关系上，两者的重要性不能颠倒过来。就是说，问题是：

　　应当首先确定政府的“公务功能”、再看需要多少公务员“人数”？

　　还是应率先大量减少公务员“人数”、再看政府还能干些什么公务“功能”？

　　显然，政府“职能和功能”的改革是最为重要的。这个次序是不应倒过来的，不能管它怎样、先精简了再说别的。我们近几年的“政府改革”，着重在前者，花大力气先搞精简，在公务机关内引起人事之类的矛盾不少，结果直到今天，许多地方的政府“公务职能”仍不清晰。此外，政府的“职能”是多方面的，虽然在学术界，政府的“经济职能”讨论得多些，大概与人们最关心切身利益有关，但也未必就被学者们全弄清楚了。更何况政府还有其他的职能，还有与许多其他社会建设的关系需加以整理。例如：法律法制建设、还有法治建设；工会（或许还有农会、商会、学生会、环保组织等）等重要的制约机构NGO的建设；文化教育的建设；社会保障体系（特别是失业保障和医疗改革）的建设；媒体和舆论监督机制的建设……，等等。

　　另外，我认为，与精简机构相比，更重要的问题是，在“政府改革”中要想方设法、千方百计地予以解决的关键，首先不是“人数”问题，而是公务人员的“素质”问题。

　　目前，我国社会生活中，发生了大量公务人员利用职权、权钱交易、贪污受贿、腐化堕落的现象，表现出“公务人员素质”问题要比“公务人员人数”问题大得多。这些丑恶现象，一方面，败坏了政府的形象，但形象和面子并不是最要紧的。另方面，使得政府的工作未能正常发挥其应有职能，给人民的利益造成很大损失，给社会带来混乱和不稳，是最要命的。毋庸讳言，现在的中国很多人喜欢“做官”，为什么呢？是因为做了官，就有了威风、利益、特权……，还是做官就更能发挥自己专长和智慧、更好地为社会公众服务？目前中国的大量社会现象说明，前者是主要原因。这不能不引起人们的疑虑和担忧。因为，为社会服务本是“公职人员”的天职，若是公职人员不知道自己的天职、或无视这个天职，只拿了“公职”当作个可以“营利”的位置，大量此类人涌进“公务员队伍”，只可能愈加败坏“公务人员的整体素质”，这对于中国社会的未来，的确是很危险的。

　　公务人员的素质，通常不可能通过当了“公务人员”之后，在公务工作中来自然提高。所以，关键就在于公务人员的选拔。也就是说：要把高素质的人，选拔为公务人员，而不是期待低素质的公务人员提高素质。这也是次序问题。因此，公务人员的选拔制度和选拔机制，就成了问题的关键。

　　通过制度，选拔高素质人才，使之成为各级官员以及普通公务人员。从古到今，可能都是和平时期（而不是战争或动荡年代）的盛世、治世和政治清明时期中人们所追求的政治目标之一。两汉至两晋南北朝，选拔干部是推荐制度，荐举征辟，把前任高级干部信任或欣赏的人才，提拔到高级领导岗位。隋唐以后，叫做科举制，用考试成绩来选拔干部，使得人们无论出身如何，都能够通过“苦读”来提高自己的素质，再通过不同级别的考试成绩，成为“公务人员”，进而成为“高级公务人员”（官员）。

　　通过严格的、甚至科学的选拔制度，是否就能够保证“公务人员队伍”均由高素质人员组成呢？还是不一定。因为，公职人员在公务工作中有可能蜕变堕落。为防止这种情况，在古代县一级的负责干部，就是经常要轮换调动，避免其与当地豪绅结党营私。唐代著名宰相狄仁杰，到中央工作之前，就曾在好几个县里当过县长。而在调动工作时，也不能带上一批自己熟悉的干部一起调动，因为调动正是要防止拉帮结派。古代官员能否携带家属和老婆，也是有规定的，以防“告枕头状”和“拉裙带风”。在古代，县一级的政府机关相当大，常有数百上千名“公务人员”，甚至更多。与中央（朝廷）一样，也分县尉和县宰等不同部门，处理大量民事问题。事情并不像京戏上那样，只有一个县太爷吆三喝四。所以，“公务工作”从古到今就是一个非常重要的工作。在古代，除了动乱的年代，除了昏庸的皇帝，通常皇帝是要将政权交给他的大儿子的。所以，皇帝从主观上讲，一般也并不希望贪官污吏横行，以至官逼民反，天下大乱，他的位子也就坐不稳了。皇权和政权虽是一体，但皇帝和政府大员们之间，仍有相互“制约”的关系。皇帝面前有谏议制度和谏议大夫（虽然贪图享乐的皇帝常常“谏”不住），而大臣和官吏们面前又有高高在上的皇帝。可能正是这样一个基本原因，使得中国古代皇权制度稳定延续了两千多年。但是，尽管皇帝也可能会惩治贪官，但非人道的、不给人民以“尊严与自由”的皇权制度，仍然给中国人民带来了极大的痛苦。

　　在中国古代的皇权时期，公务工作尽管是低效率的，很多地方甚至是残暴的、草菅人命的，但面对全社会的“公务”工作本身，仍是不可少的。例如，由于天气的自然变化的规律，在农业上大致上会出现3年丰产、3年平产、3年减产，约10年一个周期。在中国古代农业技术条件下，这是很难改变的。中国是个以“农业为本”的社会，因此丰年时多收了三五斗就会出现“谷贱伤农”，而歉年时由于粮商高抬粮价，农民活不下去，便可能发生抢粮、吃大户、或铤而走险。为了防止因私商贱买贵卖而引起的社会动荡，许多朝代设立“常平仓”，国家在丰年时平价购买粮食，歉年时平价出卖粮食，好像蓄水池，使社会避免动乱，这就是公务工作的作用。另如，民间常难以避免发生各种纠纷，会发生各种械斗或私刑，进而引起大规模骚动，影响社会安定，此时只有公务机关和公务人员进行管理、调停或赏罚，才能够制止各方的暴力行动，使社会重新归于安定。如果没有公务机关，如果没有有效的公务工作，那么全社会肯定会乱成一团，强者为王，流血不止，失去正常的社会生活。

　　所以，在任何历史时代，公务工作必不可少。这也是人类生活的基本需要之一。

　　鉴于历史的教训，我们当前的“政府改革”应当注意些什么？我认为，主要要考虑两个方面：

　　1、如何建立“选拔”素质的优秀公务人员的机制。

　　2、如何健全公务机关的各种公务“职能”。

　　在西方国家，有专门培养公务人员的地方。例如，日本就有专门的“官僚学校”，经过专业的“公务意识”和“公务技能”的训练，这些具备了“公务素质”的毕业生将走进国家的各个公务机关任职。如前所述，机构和人数，都不是最关键性的，公务人员的素质才是最关键的。这些“官僚学校”的毕业生，是将“公务”作为职业的。作为职业公务人员，不犯错误，没有丑闻，那么他们在国家机关（例如通产省）中的工作就是稳定的。他们将依工作成绩而获得升迁机会，最高能够当到“次长”，也就是相当于我们的“副部长”。在西方，部长（或者大臣）并不是“公务人员”，他们是经过竞选，由得胜的“党派”派来“执政”的，通常叫“内阁阁员”。副部长以下的公务人员、乃至整个公务机关，都是“国家的工作机关”，不是党派的私产。不同的党派、不同的部长（大臣）可以来来去去，但是，国家“公务机关”却是稳定的、不变动的工作机关。它们可以执行大选中获胜的不同党派的不同政策，因此也可以说是“执政党的工具”。但从根本上讲，是国家的工具。这就是我们常说的西方国家的“文官制度”（公务员制度）。

　　这样有什么好处呢？就是杜绝了“一朝天子一朝臣”的现象，也杜绝了“拉帮结派”的问题。即使是内阁阁员，除了自己的私人秘书，在走马上任或调动工作时，都不可能带着自己的“山头”、带着自己熟悉的一大帮干部一起走，一荣俱荣，一损俱损。任何领导干部的调动，都与稳定的“公务机关”无关，从而可以保障公务机关的正常工作不受影响。显然，“一朝天子一朝臣”的现象不利于政治安定和延续性。而“带着自己熟悉的一批干部走”，是中国革命战争年代遗留下来的特殊现象，也就是当年就批评过的“山头主义”。但是战争年代的情况不难理解，司令员熟悉下面的各级